浅谈我国高等职业教育政策的创新管理模式

　　摘要：职业技术学院(或职业学院)可采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生。职业技术学院(或职业学院)毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习。”通过一系列的政策明确了各类型教育之间的联系，有利于学生按照自己的选择从高等职业院校进入普通高等院校进行学习和深造。

　　一、高等职业教育在政策定位方面取得的成绩

　　(一)　明确了高等职业教育的法律地位

　　高等职业教育要想获得长久的发展，取得与普通高等教育同等的地位，就需要在法律上获得明确的规定，用法律来给高等职业教育保驾护航。1996年5月15日，全国人大通过的《中华人民共和国职业教育法》规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。”“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。”这是我国第一次把高等职业教育以法律的形式固定下来，并明确了办高等职业教育的主体是高等职业学校或者是普通高等学校。《中华人民共和国高等教育法》第68条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”这就进一步确立了高等职业教育的法律地位，并把高等职业教育看作是我国高等教育的有机组成部分。它和普通高等教育、成人高等教育处于同等的地位，表明它们之间没有层次的差别，从而在法律上把高等职业教育提到和普通高等教育同等重要的地位上来。

　　(二)　明确了高等职业教育的根本任务

　　正如上面我们谈到的那样，当高等职业教育获得和普通高等教育同等的地位，成为我国高等教育有机的组成部分之后，需要明确的是高等职业教育与普通高等教育在我国各自要承担什么样的任务，要主管教育的哪一方面，满足社会上的哪一种需求。这就需要政策的进一步引导，以明确两者之间的分工，特别是要明确高等职业教育的根本任务。为此1999年国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出：“高等职业教育必须面向地区经济建设和社会发展，适应就业市场的实际需要，培养生产、服务、管理第一线需要的实用人才，真正办出特色。主动适应农村工作和农业发展的新形势，培养农村现代化需要的各类人才。”1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”这里明确地指出了高等职业教育的根本任务是培养具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村的急需的专门人才，从而为高等职业教育的人才培养指明了方向，明确高职人才培养的核心是“实用型人才”。

　　(三)　明确了高等职业教育办学的主体

　　由于高等职业教育在我国是一个新生的事物，就需要国家从政策的角度对实施高等职业教育的办学主体进行确认，从而使其举办高等职业教育有法可依，有政策的支持。1994年，全国教育工作会议明确提出：“通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业教育。仍不满足时，经批准利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充来发展高等职业教育。”这就是著名的“三改一补”发展高职的方针。1999年1月由国务院转发的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》则在重申原来的“三改一补”发展方针之外，还提出“部分本科院校设立高等职业技术学院”。1999年1月，教育部、国家计委印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》明确提出，高等职业教育由以下机构承担：短期职业大学、职业技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校、普通高等专科学校、本科院校内设立的高等职业教育机构(二级学院)、经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校、办学条件达到国家规定合格标准的成人高校等。这样就形成“六车道”一起办高职的繁荣局面，从而在法规政策上明确了我国高等职业教育办学的主体，为高等职业教育的迅速发展打下了良好的基础。

　　(四)　确立了高等职业院校设置的标准

　　高等职业教育作为我国高等教育的有机组成部分，实施高等职业教育的办学主体只有具备一定的高等教育办学条件，才能实施高等职业教育，如果条件不达标，就不能满足举办高等职业教育的需要，也不能有效地完成人才培养计划。为此，国家对高等职业院校的办学标准和条件进行了明确的规定。1997年，原国家教委颁布了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》，对高等职业院校的办学条件和设置的标准提出了明确的规定。2000年3月，教育部在此基础上颁布了《高等职业学校设置标准(暂行)》。这个文件对高职学校校系两级领导的配备、专兼职教师队伍、土地和校舍面积、实习实训场所、教学仪器设备和图书资料、课程与专业设置、基本建设投资和正常教学等各项工作所需的经费等条件作了规定。通过这些规定，保证了高等职业教育的办学质量和人才培养的质量，保证了高职教育的进一步发展。

　　(五)　明确了高等职业教育的管理体制

　　高等职业教育在办学之初是依附于普通高等学校，是用普通高等教育的管理方式来管理高等职业教育的，这种管理方式不符合教育管理的规律，也无法区别高等职业教育与普通高等教育之间的差别。为此，国家通过一系列的法规与政策来逐渐明确高等职业教育的管理体制，使它与普通高等教育管理体制区别开来。1999年1月由国务院转发的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校，省级人民政府在国家宏观指导下，对本地区高等职业教育的现有资源进行统筹。”1999年年1月在《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中指出：“在1999年普通高等教育年度招生计划中，安排10万人专门用于部分省(市)试行与现行办法有所不同的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育。”规定“按新的管理模式和运行机制举办的高等职业技术教育为专科层次学历教育，其招生计划为指导性计划，教育事业费以学生缴费为主、政府补贴为辅。毕业生不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，由举办学校颁发毕业证书，与其他普通高校毕业生一样实行学校推荐、自主择业”。“国家主要负责高等职业技术教育的统筹规划、综合协调和宏观管理，制定基本统一的质量标准、管理办法，编制年度指导性计划，审定举办学校的资格，以及对试办情况进行监督检查。对这部分高等职业技术教育，国家不再统一印制毕业证书内芯”。从而将高等职业教育的管理权限逐渐下放到省级人民政府，由省级人民政府进行管辖，其毕业证书由学校来颁发，教育事业费以学生缴费为主、政府补贴为辅，从而把高等职业教育管理体制与普通高等教育的管理体制区别开来。

　　(六)　探索与总结了高职人才培养模式的特征与具体措施

　　2000年1月，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》归纳的高职高专教育人才培养模式的基本特征是：以培养高等技术应用性专门人才为根本任务;以适应社会需要为目标，以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案;毕业生应具有基础理论知识，技术应用能力强、知识面较宽、素质高等特点;以“应用”为主旨和特征构建课程和教学内容体系;实践教学的主要目的是培养学生的技术应用能力，并在教学计划中占有较大比重;“双师型”教师队伍建设是提高高职高专教育教学质量的关键;学校与社会用人部门结合、师生与实际劳动者结合、理论与实践结合是人才培养的基本途径。高职高专不同类型院校都要按照培养高等技术应用性专门人才的共同宗旨和上述特征，相互学习，共同提高，协作攻关，各创特色。2000年1月，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》全面提出了改革高职高专人才培养的若干具体措施。内容涉及教育思想观念转变，专业设置和专业人才培养方案的制定，课程和教学内容体系改革，实践教学体系改革，教学方法和考试方法改革，师资队伍建设以及教学与生产、科技工作、社会实践相结合，加强教学管理等多个方面，并组织实施了“21世纪高职高专教育人才培养模式和教学内容体系改革与建设项目计划”，从而为高等职业院校的人才培养提出了具体措施。

　　(七)　积极推动示范性高等职业院校建设

　　近些年，国家相继出台了许多政策和法规积极推动示范性高等职业院校建设，并在政策方面给予了保障和支持。1995年，原国家教委发布了《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》，提出“在专业改革的基础上建设一批示范性学校，逐步带动职业大学总体办学水平的提高，促进职业大学的健康发展”，并提出了示范性职业大学建设的目标要求。其中对于学校规模硬件方面的要求是：“在校生规模达到3000人以上;占地面积250亩以上;建筑面积8万平方米以上;图书总数25万册以上;实验实习设备总值1200万以上。”1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》中进一步提出，挑选30所现有学校建设示范性职业技术学院。通过示范性高等职业院校的建设，大大改善了我国高等职业院校总体水平，提高了高等职业院校人才培养的质量，促进了高等职业教育的迅猛发展。

　　(八)　建立了职业教育不同层次之间、高等职业教育与普通高等教育之间的立交桥

　　职业教育的不同层次之间、高等职业教育与普通高等教育之间既存在差别也存在联系，高等职业教育与初等、中等职业教育之间也存在层次的差别，但根本上它们都属于职业教育。高等职业教育与普通高等教育都属于高等教育的组成部分，但其教育的目的和任务又存在着不同。为了促进各种教育和谐有序地发展，保证各种教育之间的有机联系，国家通过一系列的法规和政策为职业教育不同层次之间，高等职业教育与普通高等教育之间搭建了桥梁，以使学生能够根据自己的需要来进行选择，以继续进行深造。1999年1月的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“要逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生经过考试接受高一级学历教育。”“加快发展高等职业教育的步伐，探索多种招生方法，中等职业学校毕业生中有一定比例(近期3%左右)可进入高等职业学校学习;普通高中毕业生除进入普通高等学校外，多数应接受多种形式的高等职业教育，提高素质。”“依据《教育法》和《职业教育法》，要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展。”1999年出台的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：“构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应，不同类型教育相互沟通、相互衔接的教育体制，为学校毕业生提供继续学习深造的机会。

　　二、高职政策中存在的问题

　　(一)　实施高等职业教育的办学主体层次较低

　　按照1999年1月教育部、国家计委《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》的文件规定，高等职业教育的办学主体是短期职业大学、职业技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校、普通高等专科学校、本科院校内设立的高等职业教育机构(二级学院)、经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校、办学条件达到国家规定合格标准的成人高校等。不难看出，这些作为高等职业教育办学主体的院校大多是师资水平较弱、基本设施较差，或者不具备办高等职业院校的基本条件，这在整体上使高等职业教育处在较低的水平和层次，不符合高等职业教育发展的要求。并且这一类院校基本上被定位为专科层次，即使是普通高等院校所办的高等职业教育也是专科层次的，这在整体上给人以高职教育就是较低层次的普通高等教育的印象。

　　(二)　高等职业教育的管理体制不合理

　　国家对高等职业教育制定的一系列管理政策的核心内容是对高职毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费和省级财政补贴为主(实质就是按教育成本的高收费)，此即“三不一高”。这在某种程度上违反了教育的规律。教育本身是公益性的，国家理应承担教育的基本费用，因为教育所培养的人才最终是为了国家的长远发展服务的。虽然在市场经济条件下，学生要想获得更高的教育，也应该承担一定的受教育费用，但作为新生事物的高等职业教育与普通高等教育相较，却要首先单独承担这一结果，有失公允。仅以高收费而言，专科生、本科生每年收学费3000元至4000元左右，高职生每年竟要收比这高1.5到2倍以上的学费，投入与回报又难以成比例，这就自然影响高等职业教育的招生，影响高等职业教育的长远发展。

　　(三)　普通高等院校办高等职业教育违反了教育规律

　　正如上面我们谈到的那样，普通高等教育与高等职业教育是两种类型不同的高等教育，一个侧重于理论，一个侧重于实践，两者在某些方面是矛盾的。对于一个习惯了以普通高等教育方式来办学的院校让其来办高等职业教育，只能让它把普通高等教育的那一套管理与育人的方法拿到高等职业教育当中来使用，使得人才的培养南辕北辙，只会把人才培养成为普通高等教育的低层次人才，而不是高层次的应用型人才。

　　三、对高等职业教育政策定位的思考

　　(一)　提高高等职业教育的地位，制定独立的《高等职业教育法》

　　虽然我国在一些法律和政策中对高等职业教育的地位进行了规定，但从具体的实施细则来看，我国的高等职业教育完全没有取得和普通高等教育同等重要的社会地位，人们对高等职业教育普遍存有偏见，国家在高等教育的具体实施中也没有把高等职业教育放到和普通高等教育同等的地位上，这就使高等职业教育很难确立和普通高等教育同等的社会地位和影响力，大大阻碍了高等职业教育的进一步发展。为此国家应该在法规政策上加大对高等职业教育的支持，提高高等职业教育的地位，并制定独立的《高等职业教育法》，对高等职业教育进行全方位的阐述，从而在国家的法律层面上对高等职业给予保驾护航。

　　(二)　加大对高等职业教育的扶持和投入力度

　　作为在我国实行不久的高等职业教育，更需要国家的扶持和帮助，国家应该从政策的层面对高等职业教育进行扶持，加大对高等职业教育和财政投入，把高等职业教育的经费纳入到国家的财政预算当中来。各级政府都要积极扶持高等职业教育的发展，下大工夫，花大力气，加大投入，把我国的高等职业教育做大、做强，争取在最短的时间内，使我国高等职业教育赶上发达国家的职业教育水平，从而满足社会经济发展的需要。

　　(三)　给予高等职业教育与普通高等教育同等待遇

　　国家应该通过政策与法规来确立高等职业教育和普通高等教育同等地位、同等待遇。要使高等职业院校的学生和普通高等院校的学生同等享受国家的助学金、奖学金等各类待遇，并在尽可能向高等职业教育倾斜，使高等职业院校的收费和普通高等院校的收费基本一致。这样才能逐渐改进高等职业教育在我国高等教育体系中的弱势地位。

　　(四)　完善高等职业教育的办学层次

　　正如上面我们谈到的那样，高等职业教育与普通高等教育只是办学类型的不同，而在其他方面应该是相同的。这就要求国家在政策的层面上提高高等职业教育的办学层次，不能仅仅把高等职业教育拘束在专科的层次上，而应该像普通高等教育那样，逐渐建立本科层次与研究生层次的高等职业教育，使高等职业教育的层次逐渐地完善起来，促进高等职业教育的全面、健康发展。

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