基层治理视域下绍兴外来人口聚居区问题研究

　　摘 要：绍兴市外来人口聚居区存在诸多特点和问题，通过走访调研，正确认识外来人口聚居区的现状，准确把握外来人口聚居区的发展规律，通过转变治理观念，构建“政府引导、社区运作、社会协同”的多元协同的基层治理模式，以有效措施解决外来人口聚居区所存在的问题，完善外来人口聚居区的科学治理体系。

　　关键词：基层治理;绍兴;外来人口聚居区;问题;研究

　　党的十九届四中全会《决定》提出“构建基层社会治理新格局”的重大命题。近年来，与工业化、城市化进程相伴随，越来越多的富余劳动力从农村转移到了城市，形成了一种特有的居住方式――外来人口聚居区。外来人口聚居区是推进外来人口市民化进程的重要平台和促进城市空间一体化发展的关键区域，但也对城市的政治、经济、社会、文化、生态造成了深远的影响。

　　作为杭州湾南岸中心城市的绍兴，优越的区域位置、良好的生活环境、城市的快速发展吸引越来越多的外来人口涌入，形成大量的外来人口聚居区。关注外来人口的生活现状，维护他们的合法权益，增强其归属感和融入感，切实提升基层治理效能，是当下绍兴市改革发展面临的重要问题。

　　一、调研意义与价值

　　大量外来人口的涌入，使绍兴市已经固定成型地分布着繁多的外来人口聚居区，“这些聚居区逐渐形成了外来人口在城市当中的区域特征，参与塑造着城市的文化性格，发挥着特别的社会功能，但同时作为一种不稳定的存在物，时刻给城市带来各种各样的社会风险危机。”[1]华经产业研究院数据显示：2018年绍兴市年末常住人口数量为503.5万人，与2017年相比增长了2.5万人，据不完全统计，现绍兴市流动人口总量占户籍人口总量的三分之一以上。虽然绍兴市委、市政府政府已制定一系列政策措施，取得了积极成效，但外来人口聚居区存在的问题仍然突出，表现在生活居住、医疗卫生、子女就学和社会融合等方面，产生了一系列基层社会治理难题。正确认识外来人口聚居区的现状，以有效措施解决外来人口聚居区所存在的问题，弄清楚影响融合发展关键因素，是实现“绍兴基层治理现代化，构建基层社会治理新格局”的一个重大的、关键性的课题。

　　二、调研思路与方法

　　绍兴市外来人口聚居区存在诸多特点，为更好地掌握这些问题，本文将采取问卷调查、案例分析、实地访谈相结合的方法，选取绍兴市袍江区斗门街道、柯桥区安昌街道2个众多外来人口的典型聚居区进行问卷调查，按职业、来源地、民族、工作属性等标识先行进行分类，采用PPS抽样方法，抽取聚居区外来人口的1.5‰左右样本进行问卷调查。问卷主要包括组织形式、从业类型、居住状况和社会融合等方面内容。同时与政府管理人员进行专题座谈，系统收集相关资料和数据。

　　三、调研内容与结果

　　(一)绍兴市外来人口聚居区的形成原因

　　一是生活压力决定。由于市中心房价及生活成本较高，而大量外来人口主要从事基建、装饰、销售、服务等工作，高昂的生活成本使外来人口选择在相对边缘的郊区形成聚居。二是工作流动影响。绍兴市郊区本地人口因工作就业、子女上学、房屋拆迁等诸多原因向越城区、镜湖、柯桥等就业、就医、就学等生活条件更为优越的地区迁移，大量外来人口到郊区城镇安置。三是经济发展助力。党的十八大以来，绍兴市轻纺、印染等传统产业面临转型升级，柯桥、袍江过去的工厂逐渐向郊区和滨海迁移，外来人口在郊区工厂、工地及其它新兴产业周边城镇形成聚居。四是历史习惯使然。绍兴处于浙北地区，外来人口大多来自安徽、江西、河南等周边省份，“地理上的邻近意味这些地方的外来人口在生活习惯、文化背景上接近或相似，相互之间适应更快。”[2]先行迁移入的外来人口为家人、朋友及同乡介绍谋生方式或暂住地的情况较为普遍，大量同籍贯外来人员形成小聚居的特征。

　　(二)绍兴市外来人口聚居区的职业特征

　　绍兴市外来人口规模庞大，人员构成复杂，“由于外来人口聚居社区的多元化特性，自上而下的供给模式往往导致供求结构失衡，实际需求得不到正确评估。”[3]从职业上讲，聚居区外来流动人口从事的职业主要有：(1)附近工厂、酒楼、商铺及其他单位的外来工;(2)在聚居区中开各种小商铺、饭馆、夜市摊档的小生意人;(3)从事广告、保险、营销等第三产业的从业人员;(4)司机、艺人、自由职业者等个体性质从业者;(5)部分市内三资企业或私营企业白领阶层;(6)附近高校大学生或进修生;(7)建筑工和装修人员等;

　　(三)绍兴市外来人口聚居区的生活状态

　　从居住情况来看，第一种是散租民房的形式，主要以装修工、小商贩、回收废品、私营及小型企业打工者為主。散租民房多数分布在城乡接合部以及老城区的城中村。第二种是一些公司、工厂为打工人员集体租住的宿舍、公寓等。第三种主要是做小生意的人租住的营业、居住混用房，主要分布在城中村的一些小型商业街上。此外，不少外来人口受教育水平较高，从事商贸物流、政府事业单位等工作，拥有自己购置的住房。在文化娱乐生活方面，由于经济收入的限制和文化背景的差异，聚居区中的文化娱乐生活非常单调。人员之间交流主要关注工作、收入、医疗，以及在家乡盖房子和子女将来的教育等问题。

　　四、调研分析与对策

　　“流动人口聚居区这一特殊的城市空间是在城市化的战略背景下，大中型城市不断向外扩张的产物。”[4]为了推动绍兴大都市建设，要因地制宜、分类指导，通过转变治理观念，构建“政府引导、社区运作、社会协同”的多元协同治理模式，完善外来人口聚居区的科学治理体系。

　　(一)坚持政府主导，形成科学布局

　　通过政策调节，加大公共资源的投入，让社会公共资源优先向职业技能型和稳定就业型劳动力倾斜，更多地将城市功能型流动人口留下来。其次，通过加强区域空间的导向性进行调整。按照“优化全市域协同、大市区融合、主城区联动”的城市空间发展战略，对不同功能城区进行分类设置条件，引导满足不同功能区就业需要的外来人口分区域稳定下来，形成合理的空间布局。

　　(二)坚持社区运作，提升服务水平

　　充分发挥社区功能，在聚居区的公共卫生、绿化、消防等方面加强改善，特别是在基本的用水、用电、用气等生活服务和设施方面做到与城市人口同质同价;逐步探索打破传统以地域、户籍为基础的财政转移支付方式，实现以人为核心、以居住证和社保卡为载体的财政转移方式;细化当前外来人口与出租屋管理工作，改变外来人口与出租屋管理工作全市统一布局的做法。

　　(三)坚持社会协同，促进融合共存

　　“外来人口尽管长期居住和生活在本地农民周围，却因为身份不同，事实上存在着与本地人难以跨越的社会文化区隔，无法真正融入到居住地。”[5]绍兴外来人口真正地融入城市，就在于文化上产生了强烈的归属感和认同感。为此，应积极宣扬外来人口融入本地的必要性，增进城市居民的包容性和接纳性;开展外来人口融入性的教育活动，提升受教育者文化水平和职业技能素质;多方搭建外来人员与本地居民沟通平台，提升外来人口的参与能力，促进社会融合。

　　参考文献：

　　[1]吴兴民.广州市外来人口聚居区社会风险及其治理模式研究.信访与社会矛盾问题研究，2014.(11)

　　[2]孙秀林.中国大都市外来人口的居住隔离分析：以上海为例，2017(4).

　　[3]赵静.外来人口聚居社区公共服务设施供需特征及影响因素.现代城市研究，2017(4).

　　[4]狄雷.流动人口聚居区形成过程的社会学考察—城市空间转型的个案研究，江苏行政学院学报.2013(1).

　　[5] 杜学峰.上海农村外来人口聚居社区的治理创新，上海党史与党建2017(1).

　　作者：闫振伟

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