中国对外援助与国际话语权建设

　　中国对外援助是南南合作框架下的一种互信互助互利合作。在过去70年里，中国先是积极支持亚非民族解放运动，联合第三世界推翻了欧洲大国经营数百年之久的殖民体系，当前则携手发展中国家追求发展与复兴，帮助它们解决紧迫的发展和治理难题。借助对外援助，中国显著提升了自身在全球发展和治理领域的话语权，有力促进了国际援助体系的创新和发展，携手发展中国家推动了国际秩序的变革与完善。中国的影响力、感召力和塑造力由此得到显著提升。

　　一、中国对外援助的理论与实践特色

　　中国对外援助既有着国际发展一般属性，又有着显著的理论与实践特色。首份《中国对外援助》白皮书写道：“中国对外援助坚持平等互利，注重实效，与时俱进，不附带任何政治条件，形成了具有自身特色的模式。”①相较于西方对外援助，中国对外援助的优势与特色主要有：

　　1.以“南南合作”而非“南北关系”为根本性质。西方人看对外援助，常立足于两端，要么从现实主义的角度把对外援助看成大国竞争的手段，痴迷于谈论对外援助的地缘战略价值;要么从人道救助的角度，把对外援助看成一种“救济”和“施舍”，因而常表现出一种捐助者高人一等的自大和自傲。中国对外援助在本质上是南南双向互助互援，此种合作在过去曾是第三世界民族解放运动的一部分，当前则是在全球化加速发展背景下对现代化的共同追求，体现了南南平等性、互助性、互利性。这种双向互助关系改变了西方援助天然具有的“发达”和“欠发达”的二元对立，改变了传统捐助者“施于人”和受援者“受于人”的不平等关系，其目的是通过南南互助互援来实现发展中国家的自立自强和共同发展，进而推进国际秩序更为公平公正的发展。因而，其意义早已超越了单纯的发展合作，成为百余年南南重要组成部分，成为当代发展中国家追求复兴进程的重要推动力量。

　　2.以相互尊重、平等相待、不干涉内政为最大特色。西方国家热衷于对外输出它们的价值观念，执着于通过对外援助影响甚至改变受援国的制度和政策。无论是20世纪80年代它们在非洲和拉美推动的“经济结构调整计划”，还是90年代推动的民主和良治建设，都附带许多损害受援国主权的政治经济条件。与此不同的是，中国对外援助始终坚持相互尊重、平等相待的原则，始终坚持不干涉内政、不附加任何政治条件。1964年毛泽东主席在接见亚非朋友时这样说到：“我们之间的相互关系是兄弟关系，不是老子对儿子的关系。”②同年周恩来总理在访问亚非国家归来后指出：“目前，中国在力所能及的范围内，正在向某些亚非国家提供一些经济援助。这些援助就其数量来说是极其微小的，然而是不附带任何条件的，这表示我们帮助这些国家独立发展的真实愿望。”③特别是，中国尊重受援国自主选择发展道路的权力，从不把自己的意志强加于人。正如习近平主席对非洲朋友讲的那样：“我们双方谈得来，觉得相互平等;我们不把自己的意志强加给你们，你们也不把自己的意志强加给我们。”④2018年，习近平主席在中非合作论坛北京峰会上明确宣示“五不”，即：不干预非洲国家探索符合国情的发展道路，不干涉非洲内政，不把自己的意志强加于人，不在对非援助中附加任何政治条件，不在对非投资融資中谋取政治私利。中国对他国主权和发展选择的尊重，并不表明中国对受援国的发展和治理问题不闻不问、袖手旁观。事实上，中国积极关注其他发展中国家的经济发展与政治稳定，通过经贸合作、经验分享和人才培养帮助它们提高发展和治理能力，同时建设性参与若干地区热点难点问题的解决。

　　3.以始终尊重受援国的发展议程为基本前提。西方捐助者常常秉持“教师爷”心态，从他们的观念、经验和利益出发为受援国制定发展计划和蓝图，在对外援助的领域、重点和具体项目上体现出强烈的主观色彩，有时难以兼顾发展中国家的实际发展需要。与西方不同的是，中国对外援助始终急人之所急，始终尊重伙伴国的发展需要，在此基础上实现双方发展战略上的相互对接，在不断探寻双方共同点和契合点的基础上决定双方出发点和着眼点。中国曾携手亚非国家反殖、反帝和反种族主义斗争，当前致力于携手发展中国家实现发展与复兴，对外援助的使命与任务、理念与政策都随着南南历史主题的变迁而不断予以调整。例如，当前中国对非援助注重对接非洲国家的发展战略，注重结合非盟《2063年议程》设置的七大愿望和16个领域的具体行动，注重落实中非合作论坛共同商议确立的优先发展议题，在非洲基础设施建设、工业发展、农业现代化、技能培训、能力建设、和平与安全、公共卫生治理等领域不断加强互利合作。

　　4.以“发展援助”和“民生援助”为基本导向。西方对外援助在本质上是一种“民主援助”，它以人为拟定的政治经济条件为前提，重点援助受援国的“社会”(Social)领域，而诸如“经济”(Economic)和“生产”(Production)领域则未受到足够重视。在2017年经合组织发展援助委员会(DAC)成员国对非双边援助中，社会领域和人道主义援助占比分别为44.2%和18.9%，而经济和生产领域占比仅为14.2%和8.1%。⑤与此不同的是，中国对外援助既授人以鱼，更授人以渔;既着眼解决受援国的一时之困、暂时之危，更着眼培育、提升它们的内生发展动力和自主发展能力，因而在本质上是一种“发展援助”和“民生援助”。自20世纪90年代援外方式改革以来，中国大力推行贴息优惠贷款和援外项目合资合作等方式，其直接目的就是希望带动受援国经济发展和产业能力提升。在2010至2012年中国对外援助资金中，经济基础设施占44.8%，物资援助占15.0%，工业占3.6%，农业占2%。⑥相较于西方，以“民生”和“发展”为导向是中国对外援助的重要特点，也是中国对外援助规模不大但效果却相对更为明显的重要原因所在。

　　5.以务实、廉洁和高效为主要风格。西方通过现金或支票方式拨付援款，不仅为受援国政府制造了寻租机会，而且援受双方还需建立庞大的官僚机构和复杂的监管程序以监督援款的管理和使用，容易导致项目管理费用的层层截留，以及援助效率的显著降低。与此不同的是，中国对外援助主要通过成套项目、一般物资和技术合作等方式予以进行，其特点在于，援助项目大多由中方负责资金的管理和使用，大多由中方企业和单位承担项目的实施和运作。中国以“实物”和“项目”形式为主的援助方式不仅有助于避免受援国的贪腐，保证了援助项目的质量和效率，还由于中方人员、技术和物资的成本相对较低而极大节约了援助经费，使同样数额的援助资金能够比西方援助办更多的事情。为了保证对外援助的发展有效性，中国还会采取三个举措：一是在援助项目的确定和选择上充分尊重伙伴国的发展意愿，真正实现双方发展战略的相对接;二是近年来显著加大了援助项目的本地化进程，在项目实施过程中注重吸纳当地企业和人员的参与;三是以技术合作和技能培训向伙伴方传授管理和技术知识，帮助受援国提高自主发展能力。这种独特的援助方式虽然还需不断调适和完善，但在实践中证明是相对有效的。

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