社会力量投资运营体育场地的政策困境及消解路径

　　摘要 采用文献查阅、实地调研等方法，就社会力量投资运营体育场地的政策问题开展研究。结果显示存在以下问题：社会力量投资运营场地难以获得土地使用权;利用公园绿地、废旧厂房等建设场地时难以办理项目用地规划许可手续;缺少利用非体育用地投资运营体育场地的规划建设指引;社会力量投资运营的场地难以享受房产税和城镇土地使用税等优惠政策。为此，对温州市和广州市社会力量投资运营体育场地在用地方面的成功经验进行案例分析，并据此提出加大体育用地的供地力度，鼓励以租赁等多种方式向社会力量供地，细化利用非体育用地投资运营体育场地的用地规划许可手续，制定非体育用地、兼容性用地的规划建设指引，优化现行房产税和城镇土地使用税政策等对策。

　　关键词 非体育用地; 体育场地; 社会力量; 投资运营

　　《体育健康知识画刊》(月刊)创刊于1995年，是由中国中学生体育协会主办、国家教育部主管。

　　社會力量投资运营体育场地是未来体育事业发展的重要方向。社会力量是指除政府以外影响社会发展的基本单元[1]，主要包括社会组织、机构、企业和自然人等主体，而本文所涉及社会力量的主体为(民营)企业。 “十三五”时期，国家出台相关政策支持社会力量投资运营公共健身场所： 2016年国家体育总局发布的《“十三五”公共体育普及工程实施方案》中明确提出，鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施[2];2017年国务院印发的《关于“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》中指出，重点支持中小型全民健身中心、社区多功能运动场地建设，充分利用体育中心、公园绿地、闲置厂房、校舍操场、社区空置场所等拓展公共体育设施场所[3];2018年国务院政府工作报告中提出，支持社会力量增加医疗、养老、文化、体育等服务供给。由此可见，国家高度重视社会力量投资运营体育场地，增加体育公共服务有效供给。

　　目前，全国部分城市利用闲置土地、废旧厂房建设体育场地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如： 北京市西城区街道办事处盘活闲置空地[4]，积极引导社会力量参与，采用委托运营的方式管理和维护社区足球场;宁波市某印刷厂搬离原址后，民营企业接手将闲置厂房改造成综合性健身场馆[5];杭州市下城区东新路附近，民营企业租用3 000 m2的闲置土地，投资400多万元打造“Teambox Sports”(体育团队盒子)体育场馆[5]。民间资本投资运营体育场地加快了场地建设步伐和供给总量[6]，但社会力量利用非体育用地建设体育场地尚未能成为一项正式的制度性安排在全国范围内展开。调研发现，土地是制约社会力量投资运营体育场地的主要因素。因此，本文拟以社会力量建设体育场地在用地政策方面的问题为研究重点，深入分析利用公园绿地、废旧厂房、闲置土地、临时用地等建设体育场地在用地方面遇到的障碍;同时，借鉴广州、温州等城市社会力量投资运营场地的成功经验，提出相应的消解路径，为国家进一步出台相关土地政策措施提供理论支持。

　　1 用地政策困境

　　目前，我国社会力量利用非体育用地(如废旧厂房、公园绿地、闲置土地等)投资运营体育场地，在获得土地使用权、办理项目规划许可手续、出台土地规划建设指引及缴纳房产税和城镇土地使用税等方面存在一定的问题，阻碍了社会力量参与体育场地的投资运营。

　　1.1 土地使用权难以取得 土地资源是建设体育场地的前提和基础。《中华人民共和国土地管理法》规定，我国实行土地用途管制制度，但随着土地供应日趋紧张，社会力量投资运营体育场地在获得土地使用权方面存在较大难度。从城市建设用地性质划分看，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，仅体育用地(A4)和康体用地(B32)可用于建设体育场地;从土地供应方式看，根据建设项目的性质和功能，符合国土资源部《划拨用地目录》项目用地的可以采取划拨方式供应土地，不符合划拨用地的，应采用出让方式供地，故我国体育用地绝大多数由政府以划拨方式无偿供地。

　　社会力量单独投资运营体育场地在很大程度上难以被认定为公益性项目，所以难以通过划拨方式获得用地，国内完全由社会力量投资运营的场地通过政府划撥方式获得土地使用权的案例凤毛麟角。虽然康体用地(B32)可采用招拍挂或协议出让的方式有偿取得，但场地建设具有获取土地成本大、建设周期长、投资回报率低等特点，因此，企业出于利益综合考量，一般不会采取招拍挂或协议出让等方式获取土地使用权。

　　1.2 用地规划许可难以办理 ①社会力量利用非体育用地投资运营体育场地时受用地性质的限制，在办理建设项目许可手续方面存在一定的障碍。②若变更土地性质建设体育场地，涉及自然资源、规划、园林等多个部门，相关手续十分复杂;即便不需要变更土地用地性质，但由于相关配套政策尚未出台，现实中也难以操作，如利用废旧厂房改造建设体育场地，在具体实施过程中无法办理建设项目许可及消防验收等手续。③利用闲置土地建设临时体育场地，因临时体育场地的规划审批手续尚不明确，难以办理建设项目许可手续。

　　1.2.1 利用公园绿地投资运营体育场地无法办理规划许可手续 从国家层面看，已出台相关政策鼓励利用公园绿地投资运营场地。2014年10月国务院出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》[7](以下简称《意见》)中，明确提出充分利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等建设群众体育设施。易剑东等[8]提出，将公园绿地、住宅区绿地及体育健身活动场地进行整合，进一步发掘其本身的游憩、健身功能，让绿地为群众体育建设服务，提高绿地的综合利用效率。由此可见，利用公园绿地等拓展群众体育健身场地是大势所趋，但在具体的实践过程中，社会力量利用公园绿地投资运营的体育场地项目因受用地性质的制约，无法取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

　　以武汉市某社区足球运营机构为例进行分析说明[9]。公司租赁原规划为景观绿化用地建设临时社区足球场地，投资1 200万元进行土地平整和项目建设，建成后对外开放。然而，运营期间，当地城管部门以擅自更改绿化用地用途，在规划预留绿地上修建临时足球场地，且社区足球场未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等理由，实施“强行”拆除。该社区足球运营机构投资运营场地的“失败”案例，反映了当前建设用地的权属问题和用地规划等相关方面的配套政策缺失问题，即无法办理将绿地用作体育用地的合法手续或绿地临时用作体育场地的相关许可手续。

　　1.2.2 利用废旧厂房投资改建体育场地难以办理项目许可手续 随着我国体育产业的发展，将闲置工业空间(废旧厂房)改建为体育空间方兴未艾，民营企业通过租赁、收购等方式获得闲置工业空间的使用权，将其改建为体育活动空间或体育服务空间的案例愈发普遍[10]。废旧厂房属于城市存量工业用地，改建体育场地具有天然优势，将其打造成集办公、文化艺术、休闲娱乐、体育为一体的小型城市综合体，变废为宝，不仅避免了“大拆大建”的开发模式，也实现了闲置工业建筑的再利用，符合可持续发展的要求。在改建过程中，体育场地用地性质与废旧厂房原用地性质不相符，无法办理建设项目许可证，须经相关单位办理变更土地性质和土地权属的法定手续，但其变更程序十分繁杂，涉及部门众多。

　　以湖北省石首市西普体艺公司改造利用废旧厂房为例进行分析说明。①西普体艺公司为解决工业用地建设体育场地的难题，与当地政府协商，政府以招商引资的名义引入该企业;②由政府先收储该工业用地，调整用地规划，将工业用地调整为商业用地中的康体用地，改变土地性质;③政府通过招拍挂程序挂牌出让土地，由西普体艺公司摘牌，在缴纳高额土地出让金后获得该地块的国有土地使用权。

　　废旧厂房改建为体育场地的政策虽原则上明确，但实际中缺乏可操作性。国土资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引》中指出，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年限内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策，即不用变更工业厂房的用地性质。但在过渡期内，社会力量若擅自改建工业厂房同样面临一些问题，如改变外观或内部结构，则难以通过消防验收等，致使后期无法正常营业。

　　1.2.3 社会力量投资运营临时体育场地规划审批手续不明确 利用闲置土地投资运营临时体育场地，可破解健身“去哪儿”的难题。临时体育场地相较于传统永久性建筑而言，具备搭建周期短、重复利用率高、拆迁搬迁便捷、受场地条件和季节限制较小等优点，如以气膜馆和装配式建筑为代表的新型临时体育场地备受青睐。但遗憾的是，利用闲置土地建设的新型体育场地，其建设项目规划审批手续、建设要求、保障措施等尚不明确，处于政策空白阶段，社会力量难以办理规划审批手续。

　　以广州市某民营企业利用荔城街闲置用地投资开发建设的全民健身气膜运动馆为例分析说明。该企业向增城区发改局提出利用闲置土地建设气膜馆申请，并完成项目立项手续，区国土规划局批复该项目为土地平整及修缮，无须办理规划审批手续。企业启动项目后，当吹起气膜顶棚时，区国土规划局认为气膜顶棚为建筑物，督促企业按照建筑物的建设流程办理相关手续。据了解，气膜结构顶棚是一种可完全收放、拆卸及移动的新型结构材料，不属于永久性建筑物的范畴，无法按照固定建筑物取得相应的手续。区城管部门以该“构筑物”未办理用地规划许可手续，不能取得《建设工程规划许可证》为由，认定该“构筑物”和钢结构属于违章建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，责令停工并停止供电，导致增城区全民健身气膜馆面临限期拆除的困境。

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文章名称： 社会力量投资运营体育场地的政策困境及消解路径

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