我国水权交易实践及其分析

　　摘要：通过分析我国近几年的水权交易实践，指出实际水权交易中在产权、水权初始分配机制及市场交易的法律法规机制均存在不同程度的不完整。为此需要从初始水权分配、价格确定机制、交易机制等方面进行全方位改革与实验。

　　关键词：水权,交易,实践,制度

　　近些年来，我国很多地方出现了学术上称之为“水权交易”的实践活动，这些实践活动表明我国水权交易制度的雏形已经在实践中开展起来。具有代表性的有2000年的东阳一义乌“水权交易”案例、2002年甘肃张掖市推行的“水票”转让制、黄河水权转换等。

　　1 我国近年来的水权交易

　　1.1东阳市—义乌市水权交易

　　2000年11月24日，浙江省义乌市和东阳市签订有偿转让横锦水库的部分用水权的协议，开创了我国首例水权交易的先河。协议规定的主要内容：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年的4999.9万立方米水的使用权;二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量0.1元/m3支付综合管理费(包括水资源费)。三是从横锦水库到义乌市引水管道工程由义乌市负责规划设计和投资建设，其中东阳市境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。义乌市购买用水权的2亿元资金，根据引水工程进程分期付清。2005 年元月, 东阳--义乌横锦水库引水工程正式通水, 标志着这一交易实践获得了实质性的成功。

　　东阳—义乌水权交易，引起了社会各界的普遍关注。有专家认为，这是一则通过市场经济手段，寻求水资源跨区域配置的成功案例，是对行政配置的有效补充甚至是重要突破(张香萍,2003)。还有专家认为，此次水权交易中购买的是水库中的水，凝结了人工劳动和物化劳动，既有使用价值，又有交换价值，完全具备了商品的属性，因此这次交易的实质是“水商品的买卖，并非真正意义上的水权交易”(曹明德,2004)。也有一部分人持否定态度：东阳—义乌水权交易的客体是横锦水库每年4999.9万立方米水的永久使用权，实质上是水商品，而东阳市并不真的是该水商品的所有人。我国明确规定水资源归国家，国务院和各级政府代表行使所有权。政府仅仅是国家利益和地方利益的代表者、管理者、保护者，并不能对水资源进行买卖。也就是说，他们有权对水资源进行宏观调控、微观调整和成本分配，无权利用市场来对水资源进行有效配置。

　　东阳义乌水权转让，还没有处理好与第三人的利益保护之间的关系。东阳义乌水权转让之后，它相邻的地市就对这起水权转让提出了异议。由于水文系统的相连性，东阳向义乌所卖出的水权，实际上是侵害了它的部分用水并且在东阳向义乌转让水权之后，它的水量明显减少。

　　1.2张掖市推行的水票转让制

　　2002年甘肃省张掖市被水利部正式确定为全国第一个节水型社会试点后.开始探索新的水资源管理体制，在总量控制、定额管理的基础上建立了水票交易形式的水权转让制度。其运行机制是：在核定用水户灌水面积、分析确定用水定额、层层分配水量的基础上向各用水户核发水资源使用权证书，详细规定了持证人拥有的水权标的、行业用水定额等。农民以持有的水权证上核定的水量作为依据购买水票，用水时先交水票后放水，水票成为水权转让的载体。如果超额用水，需要通过市场交易从有水票节余者手中购买，农户节约的水票在同一渠系内可以转让。张掖市通过发放水票明确农民用水权利的制度，实际上是共有农业水权的内部权利结构安排。这种以水票为媒介进行的水权转让，为其他地区引入市场机制，让个人用水者直接参与水资源节约和买卖活动，进而提高水资源配置效率提供了参照 。但目前张掖市的水权转让范围仅仅限制在农业内部，甚至是同一灌区内部，要扩展到不同地区、不同行业间的水权转让，形成真正的水权市场还有一定的困难。

　　在这次水权转让中首先，政府按照用地状况、用水状况来发放水权证，是一个水权初始分配的过程。初始分配中做到了按时间优先，并且照顾和尊重历史习惯和河流的分布。其次，张掖水票转让是水权在农业内部转让，并且只是在一个区域内转让，会影响到第三人利益和其他主体利益的可能性很小。离我们设想的农业用水向工业用水的转让，跨地区、跨流域的水权转让的距离还很远。

　　1.3黄河水权转换

　　黄河水权转换出让方按照《黄河水权转换管理实施办法(试行)》 (第四条规定, 必须是依法获得黄河取水权并在一定期限内拥有节余水量或者通过工程节水措施拥有节余水量的取水人。)也就是说, 出让方有两个必备条件，一是获得黄河取水权, 即直接取用黄河干支流地表水和流域内地下水的取水人，依法向具有管辖权的黄河水利委员会或地方各级人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得黄河取水权。二是拥有节余水量，即提出节水方案，进行节水改造工程的建设与运行管理，通过节水工程验收后证明其节余水量的存在。而受让方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有实力完成取水工程等项目的人。从《黄河水权转换管理实施办法(试行)》的转换条件、转换程序、审批要求等规定看, 黄河水权转换针对的是规模较大的取水权的调整方案。所以从第十三条“水权转换申请经批准后, 转换双方需正式签订水权转换协议, 制定水权转换实施方案。水权转换协议应包括出让方和受让方名称、转换水量、期限、费用及支付方式、双方的权利与义务、违约责任、双方法人代表或主要负责人签名、双方签章及其他需要说明的事项 ”规定来看， 目前黄河的水权转换主体应当是具备相当经济实力的独立法人及其他经济组织。这类主体是符合法律规定的权利交易主体。

　　黄河水权转换虽然是一种受到多方限制的交易方式, 但它是一种以水资源使用权之一，即取水权为标的的交易，是一种真正意义上的水权转让的实践。虽然黄河水权转换是我国水权转让的一种有益尝试，但是黄河水权转换也有其不可避免的局限性。在这个水权转让中，它实现了由农业水权向工业水权转让的转让。并且注重了水权转让的社会利益。它不仅保障了农业用水，加强了农田水利设施的建设，而且使工业用水得到了满足，提高了水权转让的社会效益。其次，这次水权转让并非基于市场规律由平等民事主体自发决定的，而是由政府商定的，政府在促成此次水权交易中起重要作用。

　　1.4漳河流域的有偿调水

　　漳河发源于山西省，流经山西、河北、河南三省交界处，包括山西省平顺县，河北省涉县、磁县，河南省林州市、安阳县，是全国水事纠纷多发地区之一。多年来上下游争水、两岸争水、争滩地纠纷不断。为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求相关省政府采取有效措施，妥善解决纠纷，维护两岸稳定。水利部制定了晋冀豫三省的分水方案，于1989年经国务院批复(国发[1989]42号文件)。近年来由于来水量的急剧减少，使漳河上下游和两岸的缺水矛盾难以缓解，纠纷没有得到彻底解决。

　　2001年，漳河上游管理局调整思路，以水权理论为指导，利用市场机制合理配置与管理水资源，经反复协商，上下游、左右岸三省有关地方政府及其水利部门达成共识。漳河上游管理局与长治市水利局签订了调水协议书，分别与林州市、安阳县、涉县签订有偿供水合同。2001年6月，通过长治市境内5座水库联合调度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南两省沿河村庄和灌区按0.025元/m3价格供水3000余万m3。调水解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难。

　　1.5宝鸡市的水权管理办法

　　《宝鸡市水权转换管理暂行办法》规定，水权转换应在宝鸡市行政区划范围内进行，在转换中双方必须签署水权转换协议。水权转换出让方必须是拥有初始水权并在一定期限内有节余水量，或者通过工程节水措施取得节余水量的用水单位或个人。转换期限最长为 25年，并不得超过出让方取水权许可年限。转换的费用主要包括治水成本和合理收益。在水权转换有效期内，受让方不得擅自改变取水用途，并严格执行流域水量调度指令，确保流域水量调度要求。

　　《办法》还规定，人的基本生活需求水量、地下水限采区、对生态环境分配的水权和对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得进行水权转换，不得向国家限制发展产业的用水人进行水权转换。

　　1.6山东省的用水总量控制管理

　　《山东省用水总量控制管理办法》指出，鼓励运用市场机制合理配置水资源，区域之间可以在水量分配方案的基础上进行水量交易。在《办法》指引下，山东省潍坊市临朐县水利局和寿光市水利局今年初达成了水权转让协议，临朐将在正常年份时每年向寿光有偿供水3000万立方米。

　　2 我国水权制度与交易中存在的问题

　　由于在水权交易中政府起主导作用，加之程序的不规范，由此带来了一些主要问题：

　　2.1水权不明晰

　　一是所有权主体及其权利界限不明晰。根据我国的《宪法》和《水法》，水资源所有权属于国家;农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有;即我国法律上的水资源所有权包括国家所有权和集体所有权两种。但在实际水资源开发利用中，地方政府和流域组织却是事实上的水权所有者，从而造成法定所有权主体与事实所有权主体的不一致;实行取水许可制度后，水资源所有权与使用权发生了分离，然而《水法》没有具体规定国家如何行使所有权，也没有明确水资源费和水权交易收益是归中央政府、还是地方政府，或两者按一定比例分享。二是使用权等他项水权不明晰。除水资源所有权外，现行水法对水资源使用权、收益权等他项水权的权利主体、权限范围和获取条件等都没有具体明确的界定，使用权等他项水权的模糊降低了水权的排他性和行使效率，极易引起各地区、部门在水资源开发利用方面的冲突，不利于水权的转让和交易。

　　2.2没有建立起正式的水权交易市场

　　长期以来，中国是通过行政手段配置和管理水资源，强调水资源的公共性，极大地限制了水市场的发育。随着水资源供需矛盾的日益加剧，借助市场方式配置水资源的客观需求日趋强烈，但相应的调节、监管手段尚未建立起来，从而给一些临时的、应急的、地下的、隐蔽的、非法的、变相的、非正式的水权交易或水市场提供了空间。交易制度的核心就是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。通过制定交易规则，为买卖双方进行交易时提供行为准则，同时建立起水权交易监管模式，从而通过水权市场来优化配置水资源。目前我国水权交易还处于起步阶段，尚没有建立起完善的水权交易制度。

　　2.3缺乏有效的水权初始分配机制

　　我国《水法》对水资源的所有权和使用权作了较为清晰的界定，但对于水源的配置和经营权却没有明确的规定，因此存在一定程度上的产权不完整问题。在计划经济时代，我国主要通过行政手段来配水资源，国家养水，福利供水，客观上造成“市场失灵”和“政府失灵”。目前水资源配置仍然主要是政府行为，并在实践中有更强化以行政手段为主要内容保障机制建设。水资源属于拥挤性公共物品的范畴，具有典型的非排他性，但一定用水平下又具有竞争性和外部性。在个体和集体的矛盾冲突下，分水协议常常面临着被背离的风险。

　　2.4维护水权交易的法律法规不完善

　　水权转让制度的启动和运行取决于三个因素，即水权的界定、水价和水权交易市场及其管理，同时，水权转让还需要法律允许其转让，若法律禁止水权转让，水权转让合同即为违法行为，水权交易无从谈起。

　　市场经济是法制经济，因而必须有一套完备的法律法规来加以引导实施。我国的水事法律制度的法律依据最主要的就是《水法》，其次还有水利部颁发的《水权转让的若干意见》以下简称《意见》和国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》以下简称《条例》。但是，《水法》覆盖面大，条文比较原则，不少条文难以直接操作，需要有配套的法律、规章才能执行。而《意见》和《条例》一个是行政法规、规章以外的行政规范性文件，一个是行政法规都没有上升到法律的高度，立法层次不高。可以说，现行的法律和制度己经不能满足水权交易的要求。

　　2.5水价不完整

　　长期以来，我国水价大大低于供水成本，水价起不到调节水资源供需的杠杆作用，导致水资源供需矛盾突出，产生市场失灵。近年来，随着我国水价体制改革的深入，越来越认识到水价机制的重要性，水价有了大幅度的提高。但我国水价仍然主要从供水工程成本回收的角度考虑，而忽略了作为稀缺资源的水资源的机会成本和外部成本。完全的水价应是工程水价、资源水价和环境水价的综合体。

　　2.6水权交易带来的外部性问题

　　水权交易的外部性是指在水权交易活动中，交易主体对他人造成损害或带来利益，却没有为此支付成本或得不到应有的补偿。具体来说，水权交易中的第三方包括那些持有既定水权但在水权交易和转换中其水权可能面临风险的人们，以及非交易主体但交易过程牵连到的相关的经济、社会和环境利益。它涉及的范围较广，农民及农村、水源地、回流水、乘船者、水上娱乐者以及湿地上的濒危物种等都在其范围之内。水由于水资源本身的特性，水权的交易常常会影响到第三方的利益。因而需要建立起水权转让第三方利益补偿制度，保证第三方所受损失的最小化。

　　3 构建完善的水权交易制度

　　健全可交易水权制度，必须坚持有利于水资源可持续利用的原则，贯彻水资源统一管理、监督的原则，坚持水资源优化配置的原则，必须清晰界定政府的权力和责任以及用水户的权利和义务。在水权配置过程中，充分考虑不同地区、不同人群生存和发展的基本用水，经济社会和生态环境的用水需求，经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用。建立健全水权制度，既要发挥市场机制的作用，提高配置效率，又要保证政府调控作用，防止市场失效。

　　3.1建立初始水权分配制度

　　初始水权分配是多目标、多准则、多要素以及多层次的问题，是水权制度建设的基础和前提。建议应尽快颁布具有政府权威和法律效力的流域及区域初始水权分配方案，明确各用水户用水权利边界。同时，围绕水权分配方案，建立水量调度、应急管理、水费征收、工程维护等一系列的管理制度。首先要明确分配目标，协调用水关系、明确区域用水权限，进行用水总量控制是初始水权分配的基本目标。其次，要提出分配原则。基本用水保障原则、可持续发展原则、公平原则和效率原则是初始水权分配的四项基本原则，体现了初始水权分配对于生态保护、社会稳定和发展的考虑。第三，选择分配要素。由于水资源及社会经济系统的复杂性，初始水权分配要考虑多种要素。具体包括：初始水权分配的有效期，现状及未来水量分配，地表水及地下水分配，天然水资源量、可利用水资源量及可供水量分配、考虑水质要求的水量分配、生态水量分配、预留水量分配、水量与流量分配、取水量与耗水量分配。

　　3.2健全水权交易法律体系

　　水权交易必须在相关的法律法规框架下，遵循必要的交易程序和规则，才能保证交易各方的利益。从国家角度讲，首先应完善《宪法》关于水权的规定。《宪法》是国家的根本大法，是其他法律法规产生的依据。目前，我国《宪法》中关于水权的单一水资源国家所有的规定，是我国水权制度发展迟缓的主要原因。其次，在《环境保护法》中应该增加关于水权交易的规定。《环境保护法》是环境保护方面的基本法，是《水法》等其它环境法的上位法，然而现行《环境保护法》中并未提及水权交易。第三，要完善《水法》中关于水权交易的条款，使其具有可操作性。新《水法》中关于水权交易的相关条文可操作性较差，一定程度上阻碍了水权交易的开展。应该进一步细化规定，比如明确规定水权的性质、水权的初始分配制度、水权的主体等。

　　3.3建立健全水权交易规章制度

　　水权交易的目标就是要充分发挥水权市场的作用，引导水资源始终流向效益高的用途，提高水资源的利用率。同时还要限制水权市场的消极作用，防止水权的垄断和交易过程中的过度投机行为。在我国，水权交易市场还是新生事物，其培育和发展离不开相应的法律、制度约束和规范。

　　3.4建立科学的水权交易价格机制

　　在水权交易市场上，水资源作为一种商品，其价格的变化要符合市场规律。由于水资源的自然垄断性客观存在，水价应在可持续性、效率性和公平性等原则下确定。水权价格主要包括三个部分：(1)资源水价(水资源费)，即水资源使用者为了获得水资源使用权需要支付给其所有者(国家)的费用，包括对水资源耗费的补偿，对水生态影响(如取水或调水引起的水生态变化)的补偿，以及促进节水、保护水资源的投入。资源水价一般通过征收水资源费的方式予以体现。(2)生产水价(工程水价)，即通过抽象的或具体的物化劳动，把资源水变成产品水或商品水，使之能够进入市场进行流通所要花费的代价。(3)环境水价(水污染处理费)，即为治理和保护水环境所需要的代价。经使用的水体排除后，会在一定程度上污染他人或公众的水环境。

　　3.5建立水权市场交易制度

　　水资源短缺程度和各部门之间用水的竞争日益加剧，与此同时，实现水资源安全、社会经济及环境持续协调发展的战略性要求又十分迫切。所有这些情况表明在我省建立水权制度和水权交易的外部激励环境已经形成。

　　随着各项政策和法规的出台，我国新一轮的水权制度建设已经开始。我省水权交易制度应包括建立水权交易方式、交易程序制度、水权交易登记制度、水权交易合同制度、水权交易市场监督管理制度、公告制度等。

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