外企食品质量监督监管体系研究

　　这篇质量监督论文发表了外企食品质量监督监管体系研究，近年来, 我国食品安全问题频发，肯德基和麦当劳在中国不断转型和稳定发展的同时, 也受到各种食品安全事故的负面影响，经过数年的改革, 我国的食品监管体制发生较大的变化。

　　关键词：质量监督论文,市场失灵;政府失灵;外企食品安全;监管;福喜事件

　　1引言

　　近年来，我国食品安全问题频发。以2005年“孔雀石绿”事件作为起始时间，十年间还依次发生苏丹红鸭蛋、三聚氰胺毒奶粉、地沟油、瘦肉精、塑化剂、镉大米、毒豆芽和福喜过期肉等重大食品安全事件。接二连三的食品安全问题被曝光在公众的视野内，范围涵盖主食副食、蔬菜肉类等方面。食品安全事故一直是人们日常生活中无法忽视的一个问题。2005年以来，肯德基和麦当劳相继被曝出了苏丹红、豆浆门、老油门、汉堡细菌超标、速生鸡、冰块门和福喜门事件。社会环境和法制环境的缺陷为外资企业的不法行为创造了肥沃土壤，政府监管不力和法律法规缺陷是外企食品安全事件频发的重要原因。

　　伴随着经济和社会的高速发展，食品安全问题逐步由技术问题转变成经济问题和社会问题。国外对食品安全的认识经历一个由侧重食品数量安全到侧重食品质量安全的转变过程，对食品品质的需求、食品卫生与营养安全以及食品获取与环境保护之间的问题逐渐走入人们的视野。相对而言，国外餐饮巨头在国内的食品行业屡次出现问题，却很难引起政府部门的高度关注，并且随着时间的推移，类似的问题屡见不鲜。

　　政府监管部门过于迷信大型外资企业的操守，对国企、民企和外企存在较强的等级观念，对大型外资企业格外关注，甚至形成了“隐形保护”和“超国民待遇”。大型食品加工企业实施封闭式管理，政府监管人员也难以进入其中了解足够信息，政府的监管行动流于形式。基于此种情况，本文从市场失灵和政府失灵的角度出发，以2014年7月20日曝光的“福喜事件”为例，深入剖析外资餐饮巨头在国内遭遇困境的原因，为政府部门对外资食品企业进行有效的监管提供理论上的依据。

　　2案例选取

　　本研究选取“福喜事件”作为案例研究对象。肯德基和麦当劳在中国的发展经历了多个阶段的转型，同此也经历了数次挫折，在外资餐饮行业中具有较好的代表性和可比性。截至2013年底，肯德基在中国共有约18000家门店，在中国的门面达到3321家。1990年，麦当劳在繁华的深圳东门开设了中国大陆的第一家麦当劳餐厅，随着中国经济的发展，麦当劳在中国内地的市场也有着迅猛的发展，670加餐厅遍布在跨越中国25个省市和直辖市的108个次级行政区域。肯德基和麦当劳在中国不断转型和稳定发展的同时，也受到各种食品安全事故的负面影响。“福喜事件”之所以能够引起社会的特殊关注，主要存在以下三个方面的原因：第一，福喜公司是全球规模较大的跨国公司，在我国经营了20多年，自称拥有世界最为先进的质量监督体系;第二，作为肉制品供应商的福喜公司，对应着诸多麦当劳、肯德基等国际一流品牌，但是依旧被曝光了本次事件;第三，事件发生地点为我国一线城市，相比较于二、三线城市，一线城市的食品安全监管能力更加强大，监管体系更加完善，但是依旧出现了大众日益关注的食品安全问题。

　　3案例描述

　　3.1案例背景

　　2014年7月20日，据上海东方卫视披露，记者卧底两个多月发现，麦当劳、肯德基、必胜客等国际知名快餐连锁店的肉类供应商———上海福喜，存在大量采用过期变质肉类原料的行为。这家公司被曝通过将过期食品回锅重做、更改保质期标印等手段加工过期劣质肉类，再将生产的麦乐鸡块、牛排、汉堡肉等售给肯德基、麦当劳、必胜客等大部分快餐连锁店。

　　3.2案例过程

　　为更好地分析大型外企企业食品安全事故频发的原因，本文依据事件时间节点，梳理了“福喜事件”的发展历程(见表1)，并详细描述了事件发生的经过和处理的结果。

　　4案例发现与讨论

　　4.1食品质量安全与市场机制失灵

　　4.1.1公共产品属性就食品问题来说，市场参与者所需要的信息属于公共物品。公共物品具有消费上的竞争性和使用上的非排他性。公共物品的这两个特殊属性使得任何信息消费者都不必要因为获取信息去与其他信息消费者竞争，也不会影响任何一个信息消费者去获取同样的信息。上海福喜所提供的食品信息具备公共产品的非竞争性和非排他性的固有属性，消费者(肯德基和麦当劳)对该公司所提供的产品的信息都是免费的，并且相互之间没有任何影响，而最直接的消费者(大众)对肯德基和麦当劳所提供的食品安全信息同样具有公共产品的基本属性，导致食品市场失灵，受到最直接影响的也是大众消费者。

　　4.1.2外部性的存在由于非正规产商也没有因为产生了负外部性而付出代价，导致仅仅在市场价格机制的调控下，非正规产商的行为不仅损害其他产商和消费者，而且还不用承担机会成本，而正规产商则刚好相反。这种价格调控机制的失灵将导致伪劣产品的出现。上海福喜为市场提供不卫生、不营养、不安全的食品，在事件曝光之前没有因为生产伪劣产品而产生负外部性受到惩罚，并且不用承担其他机会成本，导致此次食品安全事故的发生。上海福喜公司生产的伪劣产品不仅影响了消费者的正常食用，同时还影响了消费者对其他正常食品的购买。福喜公司负面的信息传递给更多的消费者，导致其他正规产商的产品销售受到影响，却没有为此付出代价。

　　4.1.3信息的不对称食品市场是一个信息极其不对称的市场。消费者食用的大部分食品都不是自己生产的，对于食品加工、制造的信息了解很少，从原料提供商到生产商，再到零售商，最终到消费者，信息在每个环节之间传递都可能产生偏差。相反，作为生产商的福喜公司完全掌握这些信息，并且作为销售商的肯德基和麦当劳等餐饮集团也掌握大量信息，消费者和厂商在信息获取上的不平等，导致食品消费的安全问题。上海福喜质量部经理在被约谈时也曾明确表示，公司高层对于问题肉的使用问题，多年来的政策一贯如此，不正规的操作问题也是由高层指示，厂长及以上层次的领导均完全掌握这一信息。上海福喜管理层对于过期原料和操作问题的错误对待，在未能获取相关信息的情况下，导致消费者的权益受到侵害。

　　4.2食品质量安全与政府监管失灵

　　4.2.1政府执法效率低下记者发现，从事发工厂的大门到重要生产车间，至少需要经过四道门，经过每道门的时候均要求更换衣服，这就为内部人员清理问题肉提供了足够的时间。上海东方卫视曝光福喜工厂生产劣质食品后，上海药监局副局长、上海食安办副主任顾振华带领工作人员前往工厂进行检查时，遭遇了门口保安的强烈阻拦。作为执法人员的顾振华一行因力量薄弱被强行拦在了门外不得进入事发地点，后经过与警察协调后，僵持了一个小时才被允许进入现场。执法部门与福喜公司负责人进行约谈时，要求其他提供问题肉的召回情况，但福喜公司依旧不予正面回应，采取对抗的态度拒绝与执法人员合作。这两个细节至少可以看出，相较于外企造假时的隐蔽，执法人员的执法力量和执法能力相当薄弱，执法效率也非常低下。

　　4.2.2政商信息的不对称政府对具体的食品生产过程和生产技术无法做到完全的监督，因此食品生产者和政府监管之间、食品生产者和销售商之间以及销售商和政府部门之间存在信息不对称。尽管监管部门可以通过技术手段，检测出食品质量方面存在的问题，但由于这种监测成本过高并且速度慢，给监管部门造成一定的难度。有专家认为，中国在一些产品安全检测上面和欧美发达国家相比，施行标准和检测方法较为粗放，导致监测部门未能完全掌握食品安全信息。作为生产商的上海福喜在利益的驱动下，利用自身的信息优势，使用过期肉进行生产，政府与生产商之间的信息不对称导致消费者的权益受到侵害。

　　4.2.3政府监管存在漏洞经过数年的改革，我国的食品监管体制发生较大的变化。由之前的“分段监管”形式改制为食药监统一监督。尽管监管形势进行了变动，食药监的监管任务进一步加重，但是食药监的人员编制却没有得到数量上的提升。作为我国东部沿海地区重要的经济中心，上海区级的食药监部门编制人员的编制一般为二三十个人，工作人员深入一线进行监督和执法存在较大的困难。尽管国家要求下级食药监部门要充分发挥监督作用，但是实际操作过程中，对食品企业的监督主要由各地区食品企业上报文件，即“案牍监督”，这种监督方式主要靠企业“自律”，这就为历史记录良好的福喜公司提供了漏网之机。由于食药监管部门的权力末梢难以到达大型外资企业中，容易形成“监管真空”，仅仅凭企业“自律”的结果就如同现实所出现的那样，一次次诸如“福喜过期肉”的事件发生在现实生活中。

　　4.2.4企业违法成本较低2005年至2014年，肯德基和麦当劳相继经历了苏丹红事件、“嗑药鸡”事件、“豆浆门”事件、“速成鸡”事件和福喜事件。外资企业屡次出现食品安全事故，很重要的原因在企业的违法成本过低。《食品安全法》规定的罚款金额是“货值金额五倍以上十倍以下”，这种处罚力度对于资金雄厚和规模巨大的跨国公司而言毫无作用。当违法行为被监管部门发现，外企只需通过公关程序挽回声誉，缴纳相应的罚款，就能够度过一次次危机。由于缴纳的罚款完全不至于让其倒闭，这就助长了外资餐饮企业的冒险心理。反观发达国家，企业的违法生产和经营行为足以让其关门破产，并禁止其终生从事该行业，甚至可能带来牢狱之灾，而我国过低的企业违法成本也就成为了外资企业“知法犯法”的动因。

　　5双重困境下食品安全监管机制的构建和建议

　　本文从市场和政府的双重角度深入分析肯德基和麦当劳“福喜事件”，研究发现由于市场机制失灵和政府监管失灵的存在，两大国际餐饮巨头在中国市场上屡次出现食品安全问题。由于食品安全信息不对称和外部性的存在，同时食品安全信息所具有的公共产品的基本属性使得食品市场机制出现失灵。政府监管部门受到监管能力、低效率、体系不健全、执法能力不足、机制存在漏洞、对外企的过度依赖的影响，政府对外资企业食品安全的监管也存在失灵的现象。基于此，本文从政府和市场的角度构建了外企食品质量安全监管体系，并提出相应的政策建议(见图1)。

　　5.1加速监管和执法队伍的建设

　　我国的卫生监督管理尽管经历了50多年的发展，相较于发达国家而言，仍然存在较大的差距，主要表现在监管人员比例和执法人员素质方面。执法人员比例上，日本食品卫生监管人员的比例是1∶115800，荷兰1∶22300，我国是1∶40000，由此看出，加速食品监管和执法队伍的建设迫在眉睫。执法人员素质上，政府执法人员对制假和售假行为的惩罚力度不足，是导致假冒伪类产品横行的重要原因。政府部门一方面应当充分吸纳食品安全监督管理人才，充实食品监管人员的数量，另一方面还应当加强对监督管理人员的执法能力的培训，加大执法力度，严惩售假卖假行为，保障食品市场的正常流通。

　　5.2构建食品网络信息传导机制

　　有效的食品安全传导机制是解决信息不对称的重要手段。在当前互联网迅速发展的时代背景下，政府部门应当建立和完善食品安全公共信息的平台，以便大众消费者能够在第一时间内获得更多的食品信息，以此来减少由于信息不对称造成的逆向选择现象，从而让消费者从中获得更多货真价实的食品。与此同时，政府还应该通过食品安全公共信息平台向社会定期公布食品安全信息，定期公布抽检结果，及时披露抽检不合格和弄虚作假的产商，以防由负外部性导致损害其他厂商的利益。

　　5.3加强对外资企业的监督管理

　　针对外资企业，政府部门应当打破固有的“信心垄断”，采取统一的强制游戏规则，即由中央统一制定外企进入市场准则和政策，强制地方政府遵守，完善市场经济制度，营造内外资企业公平竞争的氛围。具体而言，地方政府应当严格按照中央政策，实施统一的税收政策，内外资企业平等税负，对外资企业的“免二减三”的优惠政策应当根据产业结构调整和地方经济均衡发展的需要逐渐取消。中央政府应当适当地收回地方政府引进外资食品企业的优惠政策的供给权，防止因地方政府的“寻租”行为而产生的优惠政策供给的恶性竞争。

　　5.4完善食品安全监督管理体系

　　食品质量安全监管是一项长期复杂的工作，涉及到的部门多、范围广。为避免监督过程中所出现的职能交叉和职责不清的问题，政府部门应当组建权威的食品安全监管机构，使各监管部门联合起来，最后形成独立的、权威的食品安全监管机构，协调各个部门的职能和责任，各司其职，充分发挥各部门的监督管理任务。各级地方政府还应当加强与国家质量监督检验检疫总局标准化委员会的合作，制定和修订地方政府食品安全控制技术规范和标准，为检测部门提供强有力的技术依据。

　　5.5健全食品质量安全法律法规

　　虽然目前我国针对食品安全问题出台了《产品质量法》、《食品卫生法》和《消费者权益保护法》等制度，但是针对缺陷产品的防范和处理的规定过于原则，缺乏可操作性，违法成本过低，实施难度较大。政府部门应当以国际食品安全法典为依据，建议符合我国实际情况的食品安全法律法规体系，保证法律在实施过程中有较强的可操作性和持续性。在建立新的法律法规的同时，政府部门还应当对现有的有关食品安全的法律法规、条例、标准等进行清理、补充和完善，整合有关食品监管的内容，尽可能减少和避免立法和执法方面的冲突，解决现有法律体系的混乱，保持法律的统一性和完整性。

　　参考文献

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　　作者：王凡凡 单位：桂林理工大学公共管理与传媒学院

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