海洋自然资源使用与生态环境保护之公益诉讼检察

　　摘要：在依法治国背景下，与海洋有关的各种问题必须纳入法治轨道去解决，肩负法律监督职责的检察机关对滥用海洋自然资源与破坏海洋生态环境发起的公益诉讼是制度性保障。为了合理使用海洋自然资源，检察机关应该监督过度使用海洋资源的行为是否及时通过司法途径予以纠正，重，点查处非法侵占海洋资源、不按海洋功能区划使用海域、违反资源保护举措如伏季休渔等违法犯罪行为，让海洋自然资源的使用更多地体现公益属性。对于复杂的海洋生态，必须始终以高标准与严要求对待海洋生态环境保护这一任务，任何破坏海洋生态环境的违法行为都应受到惩处。重视私益的社会个体没有激励去对体现公益的海洋自然资源与生态环境相关的违法行为提起诉讼，因而检察机关发起的公益诉讼是合理使用海洋自然资源并有效保护海洋生态环境的重要举措，也是国家治理体系与治理能力现代化进程中的法治组成部分。

　　关键词：检察;公益诉讼;海洋;自然资源;生态环境

　　一、引言

　　对于人类生存的地球，海洋面积占比将近71%。居住内陆地区民众在日常生活中可能觉得海洋离自己比较遥远，难以充分认识海洋对人类生存与社会发展的重要性。人类离不开海洋，无时无刻不都在享受着海洋所带来的便利，比如依托海运的国际商品流通就为内陆民众提供了巨大福利。中华祖先早在几千年之前就开始认知海洋并赞叹海洋的独有特征，比如老子赞道“江海所以能为百谷王者，以其善下之，故能为百谷王”(《老子六十六章》)。中国古代民众在禹的带领下通过“随山刊木”来区分中华大地的九州疆界，同时把内地河流导入黄河等河以注入大海，如“导黑水，至于三危，入于南海”以及“导淮自桐柏，东会于泗、沂，东入于海”(《尚书·禹贡》)，把海洋作为包容百川的集聚之所。此外，海洋承受着人类产生的各种生活垃圾②，古代就有“江海之秽物不可胜计，而不损其深也”(《抱朴子外篇喻蔽卷四十三》)等记录。海洋对人类产生了巨大公共利益，但社会个体难以从私益角度去维护浩瀚无边的海洋。

　　在古代，人类开发海洋资源的能力有限，一般只能捕获一些海洋生物如鱼类来满足生活需要。在陆地上，尽管伦理思想家发现人类贪利动机有可能导致“鳣鲤积而玄渊涸，麋鹿聚而繁林焚”(《抱朴子外篇·博喻卷三十八》)等竭泽而渔行为，这会致使自然资源无法持续供给。对于辽阔的海洋，哪怕是人类早已掌握核心技术的捕鱼活动，近代以前一般不会严重危害海洋的生物资源。因此，古代中国思想家以及政治家很少会为保护海洋的自然资源而付诸努力，更不会想着如何利用司法手段去调节海洋自然资源的使用，只会去鼓励民众尽力开发与使用海洋资源。古代人类对海洋生态环境保护的认识就更为欠缺，伦理家只是攒美海洋可以容纳万物这种自然属性，却很少关注流入海洋的这些杂物是否会破坏海洋生态。简言之，在近现代以前，海洋只是默默地在为人类服务，而人类几乎没有为海洋实施任何保护性举措，甚至都难以找到有关海洋保护理念的只言片语。随着社会发展，特别是人类保护自然资源以及生态环境理念逐渐强烈，海洋的自然资源损耗以及生态环境破坏现实，让人类开始考虑如何合理使用海洋资源并保护海洋生态。

　　中国《宪法》规定“国家保障自然资源的合理使用”以及“国家保护和改善生活环境和生态环境”。在国家治理现代化进程中，依法治国确立了宪法与法律的权威性，从而包括海洋资源在内的所有自然资源都应在法治轨道中确立可持续使用的合理规则，同时应该依靠法治手段保护包括海洋生态在内的与人类生活息息相关的生态环境。由于“人民检察院是国家的法律监督机关”，从而在合理使用海洋自然资源与保护海洋生态环境的司法实践中，充分发挥检察的监督效能是必要的。海洋是辽阔的，其包含的自然资源极为丰富，海洋生态也相当高级，一旦遭到破坏，恢复起来就很困难。海洋的公益属性与个人诉讼的私益目标之间的冲突，意味着检察机关针对海洋的公益诉讼是依法合理使用海洋自然资源以及保护海洋生態环境的制度性保障。接下来，分别从海洋自然资源的合理使用以及海洋生态环境保护出发，探寻检察监督的侧重点以及公益诉讼的必要性。

　　二、海洋自然资源使用与检察公益诉讼

　　中华祖先感慨天地能够无私地孕育万物，欣然接受大自然对人类所赐予的各种资源。地大物博的中华大地以及环绕陆地的海洋资源，让古人称赞道“天地之利无不赡，而山海之货无不富”(《盐铁论·通有第三》)，即表达自然资源取之不尽与用之不竭的特征。在这种认识下，古人越是过多地使用自然资源，就越有可能赢得社会赞誉。对于离民众居住区域相对较远的海洋鱼类资源而言，不辞辛苦整日出海打鱼的古代民众一般会获得勤劳称号，几乎没有任何社会机制来约束民众使用海洋资源。中国古代民众相对忽视海洋的战略价值，也让近代中国因为海洋而付出了沉重代价，因为拥有坚船利炮的西方列强多次通过海洋路径侵犯近代中国。代表人民利益的中国共产党在取得全国政权以后，对海洋给予了高度重视，努力建设海洋强国。

　　对于海洋资源的性质，首先应该区分属于国家领土一部分的那些海域以及不受任何国家主权管辖和支配的公海之间的差异。对于公海，尽管人类共同体想努力通过框架性合作以可持续地使用海洋资源，由于产权难以界定等诸多约束，在全球范围内难以形成一致的合理使用公海资源的协议。中国古代思想家发现了名分即产权的极端重要性，比如“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也”(《商君书·定分第二十六》)，形象地用名分是否确定的兔子以及人类的不同行为去反映产权界定的意义。“公地悲剧”这种因为资源产权不清晰而被过度开发与使用的案例，也经常被用来分析公海资源如何被过度使用。

　　中国作为负责任的大国，习近平同志明确地对世界发出“中国决不会以牺牲别国利益为代价来发展自己”这种庄严承诺。因此，中国多次强调会努力保护地球的海洋资源与环境。例如，农业农村部宣布从2020年7月1日起，首次在西南大西洋公海相关海域试行为期三个月的自主休渔，同时计划从2020年9月1日起在东太平洋公海相关海域再试行三个月的自主休渔，这种保护公海鱼类资源的举措彰显了中国对世界人民的负责态度。针对公海的休渔政策是中国政府刚刚施行的保护海洋资源的一项公共政策，需要依照法律规定予以执行，其主要目的是为了保护公海自然资源对全人类的公共利益。如何严格管控休渔期间远洋渔船的违法作业、对违反休渔规定的相关责任人如何给予处罚等需依法治理。检察机关应该有效行使法律监督责任，对于违法者应该提起公益诉讼。然而，对于非中国居民违反中国政府对公海的休渔规定，如何发起公益诉讼以及能否提起公益诉讼是值得深入探讨的议题。接下来，着重分析检察机关如何履行监督职责以确保合理使用属于我国领土一部分的海洋自然资源。

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文章名称： 海洋自然资源使用与生态环境保护之公益诉讼检察

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