黄河流域政府治理面临的主要困境及其破解

　　摘 要：随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，人民群众对黄河流域治理提出了新要求。当前，黄河流域政府治理面临治理机构的权限尚未理清，政府治理存在条块分割、无序博弈现象，涉水部门间存在职能交叉和管理摩擦等困境。协作共治理念不足，政、事、企合一的体制束缚，法律法规不健全，有机协调机制缺乏，是黄河流域政府治理面临困境的主要原因。从整体性治理视角考虑，应通过完善多维立体的政府间协同治理机制、构建跨地区跨部门的流域协调治理体系、建立流域联防联治的协同治理体系、健全黄河流域治理的政策法规体系、推进多元主体参与流域治理的相关制度建设，形成黄河流域政府治理的合力。

　　关键词：黄河流域;政府治理困境;整体性治理;高质量发展

　　新中国成立以来，我国建立并不断完善黄河流域管理制度，开展了大规模的黄河治理，保障了黄河岁岁安澜，促进了黄河流域经济社会健康发展。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，人民群众对黄河流域治理提出了新要求。2019年9月，习近平同志在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要“着力创新体制机制，完善流域管理体系”①。目前，黄河流域政府治理仍面临一些困境和矛盾，一定程度上影响了黄河流域重大国家战略的有效实施。在新的历史时期，深入研究黄河流域政府治理面临的困境并嘗试从整体性治理视角探究破解困境之道，对于有效治理黄河、进一步推进黄河流域经济社会发展、增进黄河流域人民福祉具有重要的现实意义。

　　一、当前黄河流域政府治理面临的主要困境

　　新中国成立之初，我国在黄河、长江、珠江、淮河、海河、松辽(松花江、辽河)和太湖七大重点流域设置了专门的管理机构，对所在流域依法行使水行政管理职责。黄河水利委员会(以下简称黄委会)是新中国最早设立的流域管理机构，目前，其管理范围已涵盖整个黄河流域以及西北内陆河区域。黄河流域的治理体制本来是以流域管理为主，区域、部门管理为辅，对全流域实行统一管理。但在实施过程中，黄河流域的治理体制实质上演化为以区域和部门为主导的分散型治理体制，其规则制定和实施相应地出自多个区域和诸多部门，从而引发黄河流域治理中地区分割、部门交叉、运行不畅等问题。具体而言，当前黄河流域政府治理面临以下几个方面的困境。

　　1.治理机构的权限尚未理清

　　其一，黄委会实施统一管理的权限受到限制。黄委会是代表国家对整个流域实行管理的专职机构，应该享有流域内的统一管辖权。但从现行法规规定看，事业单位的行政管理权是其上级机关依法授权或委托赋予的。黄委会的管理权是水利部授予的，只具有部分管理职能，这就使其在管理自主性上始终受到主管部门的制约。在黄委会的“三定”(定职能、定机构、定编制)方案中，虽然其部分人员界定为行政管理人员身份，参照国家公务员进行管理，但同时又限定黄委会属于事业单位性质，这极大限制了其职能作用的发挥。黄委会要实现对全流域的管理，必须拥有完整的行政执法权，只有这样，才能保障行政管理职能的实现。然而，现行法规仅仅赋予包括黄委会在内的全国重点流域管理机构对水资源的管理和监督权，没有赋予它们行政处罚权。在此限定下，黄委会对黄河流域只能履行监测、报告职能，而没有实施处罚措施的权力。

　　其二，作为一个没有委员的“委员会”，黄委会的协商平台作用难以有效发挥。黄河流域有很多重要涉水事宜，需要在相关地区、部门乃至用户之间进行广泛而深入的协商，进而达成各方易于接受的结果。在我国民主协商意识不断增强的背景下，这种平等交流、公众参与、民主决策的方式显得越来越重要。②从法理上说，黄委会是由有关部门和地方派出的代表组成的协商议事机构。但在实际运行中，黄委会的组成既没有国家相关部门和省(区)政府派出的代表，也没有涉水企业和公众的代表。作为派出机构，黄委会只能依赖水利部授权行使管理职能，这不仅使其权威性降低，而且使黄河流域的治理缺乏协商平台。

　　其三，受水利、环保部门的双重领导，黄河流域水资源保护局的监管协调职能悬空。为加强重点流域水环境和生态保护，从20世纪70年代开始，我国就在7大重点流域先后成立了水资源环境保护机构。黄河流域水资源保护局是对黄河全流域水质统一监督保护的机构，虽然名义上是黄委会的单列机构，但一直受国家水利主管部门和国家环保主管部门的双重领导。③后来，国家环保主管部门在东北、华北、西北、华东、华南、西南又设立6个环境保护督察局。2019年，新一轮机构改革后成立的国家生态环境部在黄河、长江等7个重点流域(海域)又新设立了7个生态环境监管局，负责辖区生态环境的监管和执法。④名义上，重点流域水资源保护局隶属于国家水利和环保两个主管部门，实际上，它是水利部的下属管理机构，在生态环境保护方面基本没有执法手段，与隶属于国家环保部门的两个机构不可同日而语。这不仅不利于黄河流域的生态环境保护，反而增加了机构之间的矛盾，使流域水污染防治工作更难协调。

　　2.黄河流域政府治理的条块分割、无序博弈现象客观存在

　　其一，黄委会的管水与沿黄地区的用水博弈中，地方政府主导的情形明显，黄委会的治理作用难以有效发挥。从历史上看，黄河流域水资源历来比较紧缺。据测算，到2035年，黄河流域居民生活和工业生产用水总缺口达77亿—92亿立方米，2050年为83亿—114亿立方米。⑤在此情况下，沿黄地区政府为促进本地经济社会发展，极力争取更多的水资源。而黄委会从全局角度考虑，对各地引水进行权衡分配，对一些不合理的用水需求进行平衡。但随着20世纪80年代中期我国推行的中央向地方下放权力改革，水资源管理职能大都由地方政府承担起来。在黄河流域治理过程中，地方政府往往自主决定取水用水，很少顾及黄委会。由此，黄委会与地方政府在水量调度、取水许可、水资源保护等方面产生分歧和矛盾。尤其是一些地区用水管理粗放，用水效率低下，造成水资源大量浪费。与此同时，有些边远地区连基本的分配指标也得不到满足，居民正常生产生活用水十分困难。在流域内水资源无序争夺甚至水资源受到污染等情况下，黄委会由于没有强制执行权，在这样的博弈中显然处于弱势地位，从而极易引发“公地悲剧”和负外部效应。例如，从1972年到1999年，黄河下游在28年间有22年发生断流，对黄河下游地区居民生活和经济社会发展造成严重不利影响。⑥可见，在流域机构管理与区域管理条块分割、无序博弈的情势下，黄委会的统一管理功能难以有效发挥，影响了黄河流域的整体性治理。

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