海洋主体功能区生态预算治理PSR评价

　　【摘要】我国海洋环境治理绩效评价存在“四重四轻”现象，导致绩效评价机制与海洋环境治理模式错位，严重影响海洋环境治理效果及海洋主体功能区生态预算治理PSR评价。借鉴发达国家(地区)海洋环境治理绩效评价实践的成功经验，基于陆海统筹视阈，对不同海洋主体功能区生态预算治理PSR设计差异化指标，建立将海洋环境治理动态绩效与预算治理能力纳入评价范畴的区域海洋综合绩效评价体系。

　　【关键词】四重四轻;成功经验;海洋主体功能区;生态预算治理;PSR评价

　　海洋环境治理乱象较多、海洋环境问题难以标本兼治，从而导致海洋生态环境不断恶化，严重影响海洋生态系统的安全与稳定，一是因为海洋环境自身治理机制存在缺陷，二是因为海洋环境治理绩效评价机制存在缺陷。学术界与实务界对前者关注度较高，但对后者重视不够。而一个好的评价机制可以实现以评促建、以评促改，因此本文尝试构建与海洋环境治理模型匹配的海洋环境治理绩效评价机制。

　　一、海洋环境治理绩效评价存在的缺陷

　　许阳[1]对我国1996～2015年海洋环境治理相关政策文本进行分析，发现“评价”两个词在国家相关海洋环境治理政策文本中出现的频率越来越高，可见国家对海洋环境治理绩效的评价越来越重视。国内学术界就海洋环境治理绩效评价提出了海洋生态承载力评价[2]、海洋生态安全动态评价[3]、海洋环境质量综合评价[4]三种思路，实践中基本是围绕这三种思路展开的。但是实施效果很难达到预期，主要是因为我国海洋环境治理绩效评价中“四重四轻”现象较严重，导致海洋环境治理绩效评价机制与海洋环境治理模式错位。

　　1.重行政区轻生态系统。海洋环境治理绩效评价没有立足于生态系统，主要表现为：①割裂海洋生态系统与陆地生态系统的关联。海洋环境污染与海洋生态环境质量下降，表面上是海洋生态系统自身存在问题，实际上是海洋生态系统与陆地生态系统这一个大生态系统存在问题，只有着力于陆海大生态系统，建立整体的环境治理机制，才能全面解决海洋环境问题。在海洋环境治理绩效评价实践中，当海洋环境出现问题时，通常只评价海洋环境治理，却没有将陆地生态环境治理纳入绩效评价范畴，从而将原本互为一体的两个生态系统割裂开来，仅针对某一个生态系统独立地构建环境治理绩效评价体系。②无视生态系统与行政区的边界差异。为了便于环境治理绩效评价的推进，现有的海洋环境治理绩效评价以行政区为评价的基本单元，人为将生态系统与行政区、经济系统的空间边界视为相同的边界，经常用行政边界替代生态系统边界，实际上三者的边界是不一致的，从而导致海洋环境治理绩效评价无形地破坏海洋生态系统的整体性。

　　2.重政府轻企业。管理变迁为治理是一种升华，治理的核心之一是合作，是一种多中心、高参与度的管理模式，能更加有效地解决日益繁杂、利益主体众多而导致的既相互依赖又互相冲突的海洋问题。在海洋环境治理中，需多元主体广泛参与，各自履行不同的职责，相互联动，因此既需国家、政府等宏观主体的主导，也需企业、居民等微观主体的广泛参与。我国现有海洋环境治理绩效评价更重视宏观主体的影响，忽视微观主体的作用，如宏观层面政策绩效、问责机制评价的力度不断加大，对微观主体参与环境治理的效果评价却较少。只有将参与海洋环境治理的宏观、中观与微观主体全部纳入绩效评价范畴，才是完整的海洋环境治理绩效评价体系。

　　3.重静态轻动态。静态绩效是指某一时点的绩效，动态绩效是指某一时期的绩效。海洋环境治理动态绩效主要表现在两个方面：一是海洋环境治理时段性绩效;二是海洋生态系统内部的动态平衡过程。在海洋环境治理绩效评价实践中，一般评价某一時点或多个时点的环境治理状态，通过对多个时点状态进行对比，在此基础上分析其时段绩效，且每一时段间隔比较长，有其一定合理性，但没有触及到深层次的动态绩效。因为不管是某一点的绩效，还是某一段的绩效，都是由海洋生态系统的动态平衡过程决定的，只有海洋生态系统内部环境资产与负债之间的动态转化效率才是深层次的动态绩效，海洋环境治理绩效评价一定要触及到这一层面。

　　4.重要素轻能力。完整的海洋环境治理由治理硬件与治理软件组成，如投资建设的海洋环境保护、维护、减排、污染治理的设备、资金与信息等属于海洋环境治理硬件设施，是海洋环境治理必须具备的资源要素;如何有效配置、利用各类资源治理海洋环境等属于海洋环境的软实力，在海洋环境治理中显得尤为重要，是支撑海洋环境治理过程与结果的基础。但我国海洋环境治理绩效评价在实践中更重视评价是否具备并满足这些治理要素，而对这些治理要素综合配置基础与能力的评价非常薄弱。随着海洋治理模式的变迁，海洋环境治理绩效评价机制不断优化，只有将海洋环境治理绩效评价机制与治理模式进行耦合，才能更好地发挥绩效评价的职能。

　　二、国外海洋环境治理绩效评价实践成功经验

　　1.国外海洋环境治理绩效评价实践。海洋生态环境属于公共物品，具有很强的外部性，加上其流动性、开放性，使得海洋环境管理模式不断变迁，经历了传统环境管理、参与式管理、环境治理三个阶段。其中，传统环境管理关注具体管理技术、政府规制行为及产权划分等对环境的影响，参与式管理突出地方和公众参与环保的力量，环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题[5]。从海洋环境管理到海洋环境治理，主体、客体、工作方法与权力运行向度都发生了变化。海洋环境治理主体呈现多元化;海洋环境治理客体除了海洋环境，还包括影响海洋环境的各种人类活动与行为;海洋环境治理由多元治理主体以协商为基础，通过法律和非正式契约约束。海洋环境治理的权力运行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度开展，由此产生了府际海洋环境治理、区域海洋治理、海洋生态安全治理、海洋环境微治理、海洋环境综合治理等模式。

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