京津冀生态补偿协同发展的路径研究

　　[摘 要]京津冀协同发展是党中央作出的一项重大战略决策，生态环境保护是京津冀协同发展的一项重要任务。为促进三地一体化发展，保障京津冀地区的“蓝天白云”“两池清水”，各地区做出了很大贡献，但仍面临严峻的现实问题。针对京津冀的现状和特点，应考虑生态经济、生态环境、生态文化协同发展的路径，突破发展瓶颈，通过政府与市场相结合，探索和构建京冀与津冀之间可持续发展的长效区域合作机制，在全国树立生态补偿的典型样板。

　　[关键词]京津冀协同发展;生态补偿;生态经济;生态环境;生态文化

　　《三峡生态环境监测》是经国家新闻出版广电总局(新广出审〔2016〕29 号)、重庆市文化委员会(渝文委行管〔2016〕35 号)批准，由长江师范学院主管、长江师范学院、重庆西南师范大学出版社有限公司主办，面向国内外公开发行的生态学、环境科学学术刊物。

　　[基金项目]本文系中国农业大学研究项目“京津冀水安全与生态补偿战略研究”(项目编号：2015TC035)的阶段性研究成果。

　　京津冀是中国的“首都经济圈”，京津冀协同发展是党中央作出的一项重大战略决策。京津冀生态经济环境的协同发展既是京津冀协同发展的重要内容，也是实现京津冀区域经济可持续发展的重要支撑。党的十九届四中全会提出，生态文明建设要“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”[1]。水资源利用与水安全保障是京津冀协同发展的一项重要任务[2]，也是探讨上下游地区间生态补偿的重要方向。空气质量生态保护补偿已经成为北京市的一项新举措，也会成为京津冀地区协同发展的新路径。京津冀协同发展将会促进三地经济发展互补互促，区域交通互联互通、生态环境共建共享，其意义并不只限于发展本地区，它在探索生态文明建设有效路径，促进人口、经济、资源、环境相协调，提高中国的全球竞争力方面具有更为重要的意义。

　　一、生态协同发展的战略背景

　　京津冀地区总面积为216万平方公里，北与辽宁省、内蒙古自治区相接壤，西与山西省交界，南与河南、山东两省相邻，东紧傍渤海。京津冀城市土地利用以耕地为主，林地为辅，建设用地占有比重较大。京津冀地区森林资源匮乏，人均森林面积仅有07亩，是全国平均水平的30%，平均每公顷蓄积仅为全国平均水平的1/3，而且分布不均。据第七次全国森林资源普查结果，河北省是京津冀地区森林资源分布的主要区域，占三地区森林资源总量的8591%。京津冀地区水资源总量仅占全国的086%，是典型的资源性缺水地区。目前京津冀地区的常住人口约占全国的81%。

　　京津冀三地各自承担着不同的区域功能定位。北京市是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，天津市是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革开放先行区，河北省是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。京津冀三地不仅是中国的政治文化中心，也是经济发展最具潜力、交通物流网络最为密集的区域之一。

　　生态环境是京津冀协同发展需要尽快补齐的突出短板。[3]早在2014年，习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时就强调，京津冀协同发展的实现是重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。同年7月，《京津冀地区生态环境保护整体方案》出台，提出了五项基本原则：一是重点保护首都及周边地区生态的原则，二是重点保护大气和水环境的原则，三是空间开发利用格局一体化原则，四是功能与用途管制原则，五是约束与激励并重原則。2015年4月，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，指出京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。生态环境的“外部性”决定了京津冀地区的生态系统必须区域共建，探索和构建生态补偿与生态协同的区域合作机制是京津冀生态环境保护一体化的基础[4]，也是实现京津冀区域协同发展的有效途径。

　　二、京津冀生态补偿的基本情况

　　(一)京津冀地区空气质量状况

　　京津冀地区西临太行山山脉，北靠燕山山脉，东临渤海，构成复杂的山地、平原、城市和海陆地理环境。长期以来，京津地区饱受风沙危害，来自蒙古国和内蒙古自治区的荒漠沙尘跟随气流侵袭北京和天津。同时，受山谷风和城市热岛环流的影响，华北地区大气污染呈现面域扩展、转移和复合加重态势。可以说，京津冀地区的风沙源治理和大气污染防控任务并存。国家出台了不同阶段的政策来促进大气环境的改善、沙尘和雾霾天气的减少。

　　2000年启动、2002年全面实施的京津风沙源治理工程是党中央、国务院为固土防沙、减少京津沙尘天气而出台的一项针对京津周边地区土地沙化的治理措施。[5]P64-65此项工程包括北京、天津、河北、山西以及内蒙古五省(市、自治区)的75个县(旗)，涉及沙化土地面积1012万km2，总面积为46万km2。2000年春季，中国北方地区连续发生多次较大的浮尘、扬沙和沙尘暴天气，引起了中央的重视，并指出防沙止漠刻不容缓，生态屏障势在必建，决定实施京津风沙源治理工程。

　　与此同时，京津冀地区大气污染问题一直不容乐观。京津冀地区是中国大气污染跨区域传输非常严重的区域，也是较早开展大气污染跨域协同治理实践的地区。2010年5月，原环境保护部、国家发改委等9大部委共同发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(国办发[2019]33号)。在2013年发布的《大气污染防治行动计划》(简称《大气十条》)中明确提出“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题”，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。区域发展不平衡、治理主体间的利益竞争以及生态补偿的缺失等影响了大气污染协同治理的积极性。[6]

　　(二)京津冀地区水安全现状

　　水安全问题是京津冀面临的一大难题。京津冀地区处于半湿润向半干旱过渡的地带，降水年内分布不均，多年平均降水量在532—585 mm，约为长三角地区的1/2，珠三角地区的1/3，且年际变幅很大。京津冀大部分属于海河流域，多年平均水资源量250亿m3，水资源总量为全国1%，人均水资源量仅有286 m3，为全国平均水平的13%，远低于国际上人均500 m3的极度缺水线标准。京津冀地区水资源匮乏、地下水面临着严重超采[7]，大约70亿m3，近几十年间形成了33万km2浅层地下水和48万km2深层地下水的超采区，也是全国最大的地下漏斗区。

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