海洋生态环境损害国家索赔主体的对接与完善

　　摘要：《海洋环境保护法》第89条授权具有海洋环境监督管理权的部门代表国家索赔重大海洋生态环境污染损害，本已存在国家索赔主体分散，索赔主体之间职权不明确或重叠等不足。2018年国务院机构改革后，国家海洋局的海洋环境保护职能被划分到新组建的自然资源部、生态环境部、农业农村部等不同的部门，使原有的国家索赔主体体制更加复杂。下一步应以生态环境和资源两个要素为基础，修改《海洋环境保护法》等有关法律法规，确立以市地级以上生态环境行政主管部门和自然资源行政主管部门作为中国海洋生态环境损害国家索赔主体，并构建起多部门协调的索赔工作机制，进一步强化行政机关索赔与检察机关公益诉讼的衔接与配合。

　　关键词：海洋生态损害;国家索赔;主体;机构改革;法律修改

　　辽东学院学报是科技教育类期刊，发表高校及科研院所的科研成果、高新技术、教学成果等。主要设有化学科技与工程、机电工程、纺织工程、土木建筑、计算机科学与工程、自动化控制、生物工程与生态环境及教学研究等栏目。

　　Docking and perfection of the subjects of national claims for marine ecological environment damage

　　—based on the amendment of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of ChinaHAN Li-xin1，CHEN Yu-qiao2

　　(1.School of Law，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China;

　　2.Zhanshan Street Office of the People’s Government of Southern District of Qingdao，Qingdao 266071，China)

　　Abstract：Article 89 of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China authorizes the departments with the power of supervision and control of the marine environment to claim on behalf of the State for substantial marine ecological pollution damage， under which there are already some shortcomings， such as decentralization of national claim subjects， unclear or overlapping functions and powers between such subjects. After the institutional reform of the State Council in 2018， the marine environment protection function of the National Oceanic Administration was divided into the newly formed Ministry of Natural Resources， the Ministry of Ecological Environment， the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， which made the original national claim subjects system more complex. The next step should be to amend the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China and other relevant laws and regulations on the basis of the two elements of the ecological environment and resources， to establish the administrative departments of ecology and environment and the administrative departments of natural resources above the municipal level as the main body of national claims for marine ecological environment damage in China， to construct a multi-department coordinated work mechanism for claims， and to further strengthen the link and coordination between the claims of administrative organs and the public interest litigation of procuratorial organs.

　　①這10个省(自治区、直辖市)包括：广西壮族自治区、广东省、海南省、福建省、浙江省、江苏省、山东省、河北省、天津市、辽宁省。

　　Key words：marine ecological damage;state claim;subject;institutional reform;legal amendment

　　海洋生態环境损害主要是指由自然变化或人类活动而引起的海洋生态系统失衡、生态环境恶化，以及对人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响，包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。[1]海洋生态环境损害国家索赔，则是国家有关部门根据法律规定，针对由人类活动引起的海洋生态环境损害，代表国家向损害责任者求偿的活动。依法享有这一求偿权的国家部门，即为笔者所称的海洋生态环境损害国家索赔主体(简称国家索赔主体)。

　　长期以来，国家索赔主体在一些重大案件中发挥了自己的作用，为中国海洋生态环境治理作出了巨大贡献，但同时也暴露出一些问题与不足。随着2018年国家机构改革大幕拉开，《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)原来规定的部分国家索赔主体发生了改变，如国家海洋局不同的职责被分别合并到新组建的自然资源部和生态环境部。现行《海洋环境保护法》第89条第2款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”如何与改革后的部门对接?该法规定的国家索赔主体在实践中暴露出的问题如何与改革后的索赔主体一并通过修改法律及有关规定加以协调完善，是目前中国启动修改《海洋环境保护法》需要考虑的问题。

　　一、国家索赔主体的过去：2018年机构改革前的基本情况

　　中国海洋环境管理体制在一定程度上承袭了陆地行政管理体制，是一种较为典型的“条块结合、以块为主、分散管理”的属地管理体制。

　　[2]当“条块分割”的海洋环境管理体制延伸到海洋生态环境损害国家索赔工作中，即体现为多个不同行政主管部门对不同类型的海洋生态环境损害分别行使国家索赔权的格局。

　　在行政系统内部，海洋生态环境损害的国家索赔权利划分按照横纵两个层面进行：一是横向的同级、不同领域的行政主管部门之间的分工;二是纵向的同一领域上下级部门之间的分权。

　　(一)机构改革前的基本分工

　　中国的海洋生态环境损害国家索赔工作在改革开放初期就已经有实质性的展开。1983年“东方大使”轮事故中，青岛市环保局和水产局通过协商谈判，就海上清污费用、岸上清污费用、渔业水产损失等实际获得1 775万元人民币的赔偿，即是中国行政部门在该领域较早的一次成功实践。[3]1999年《海洋环境保护法》第90条第2款首次以法律的形式将国家索赔主体加以确定。经过多次修改，现行2017年修订的《海洋环境保护法》以两步走的方式构建了行政部门行使海洋生态环境损害国家索赔权的基本体制框架。

　　首先，该法第5条确定了海洋环境保护行政管理体制的基本框架：即由国务院环境保护、海洋、海事、渔业等行政主管部门，以及军队环境保护部门负责不同海域的海洋环境监督管理工作，并对相应的海洋生态环境开展保护。此外，沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据该法及国务院有关规定确定。

　　其次，第89条第2款以第5条的规定为基础，规定了国家索赔权利的归属：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”在个案中究竟如何确定谁是有权代表国家索赔的“行使海洋环境监督管理权的部门”，在较长一段时间内并没有其他规范性文件加以明确，导致重复索赔和职权冲突情况屡屡发生。

　　在《海洋环境保护法》上述规定的框架下，各级地方政府再复制一整套相应管理部门，就形成了具有中国特色的“条块分割”式的海洋管理体制。[4]其中，根据《海洋环境保护法》第5条最后一款的规定，沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。根据对中国大陆地区11个沿海省级行政区地方立法的调研，目前，除上海市以外，其他10个省(自治区、直辖市)①

　　均出台了与《海洋环境保护法》配套的地方性法规或政府规章，并且明确规定了沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责。但在这10个省(自治区、直辖市)中，又只有广西、广东、浙江、河北、天津等5个省(自治区、直辖市)的地方立法，基本沿用了《海洋环境保护法》的基本框架，明确规定由环保、海洋、海事、渔业等行政主管部门分别负责相应的海洋环境环境监督管理权并承担国家索赔工作的职权，从而在地方立法中一定程度上落实了《海洋环境保护法》对省级政府的授权。各地立法中对国家索赔主体的具体分工上也存在差异。

　　例如，《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》第34条规定：“工程建设、排放污染物、倾倒废弃物或者污染事故，对水生生物资源、海洋生态环境造成损害的，由海洋、渔业行政主管部门代表国家向责任者提出损害赔偿要求，所得赔偿款用于水生生物资源增殖和海洋生态保护修复。”《浙江省海洋环境保护条例》第47条第2款则规定：“违反《海洋环境保护法》和本条例规定进行工程建设、排放污染物、倾倒废弃物以及污染事故对渔业资源、海洋生态、海洋保护区造成破坏，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家向责任人提出损害赔偿要求，所得赔偿应当全部用于海洋生态保护与修复。”《厦门市海洋环境保护若干规定》第9条第1款规定：“对污染损害海洋环境或者破坏海洋生态、海洋生物资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由海洋行政主管部门或者其他行使海洋环境监督管理权的部门及其委托的依法成立的公益环保组织对责任者提出损害赔偿要求。”

　　可见，在中国部分沿海省市的海洋环境保护地方立法中，对海洋生态环境损害国家索赔主体的确定主要分为两种模式。

　　第一种模式：集中授权给特定主管部门。即由海洋、渔业主管部门统一负责海洋生态环境损害的国家索赔工作，例如广东省和河北省。

　　第二种模式：沿袭上位法规定。即完全沿用《海洋环境保护法》第89条第2款的规定，规定由行使海洋环境监督管理权的行政主管部门负责国家索赔工作，且同样未能具体划分各主管部门的国家索赔职权，例如广西壮族自治区、浙江省、天津市、厦门市等。

　　(二)上下级行政机关的权限划分

　　根据《海洋环境保护法》和各沿海地区的海洋环境保护地方立法，县级以上各级人民政府行使海洋环境监督管理权的部门有权针对海洋生态环境损害行使国家索赔职权，但上述法律法规并没有明确在同一系统中，省(自治区、直辖市)、市、县上下级行使海洋环境监督管理权的部门的管辖权如何划分。

　　2014年10月21日，原国家海洋局印发《海洋生态环境损害国家损失索赔办法》(简称《索赔办法》)，这是中国首个由行政主管部门制定的以《海洋环境保护法》所确立的海洋生态环境损害国家索赔制度为基础的细化规定。以该规定为例，笔者对中国海洋生态环境损害国家索赔主体在纵向层面的管辖划分进行简要分析。

　　1.中央政府同地方政府的权限划分

　　国家索赔主体的纵向权限划分，首先体现为中央政府和地方政府的分权。根据《索赔办法》第4条的规定，中央政府和地方政府在海洋生态环境损害国家索赔工作中的分工可以总结如下。

　　第一，原国家海洋局代表国务院(中央政府)负责地方管辖海域以外的国家管辖海域、同时涉及国家管辖海域和地方管辖海域的海洋生态环境损害国家损失索赔工作，以及地方管辖海域内跨省的海洋生态环境损害国家索赔工作。

　　第二，省级以下各级地方人民政府主管部门负责本地方管理海域内国家索赔工作的分工，但具体权限划分需经省级海洋行政主管部门规定。

　　2.各级地方人民政府的权限划分

　　根据《索赔办法》第4条规定，省级海洋行政主管部门负责划分省级以下各级行政主管部门的国家索赔管辖权限。但是，从《索赔办法》颁布至今，尚未有任何一个沿海省(自治区、直辖市)的海洋行政主管部门公布此种规定。在过往实践中，各级人民政府一般会根据海洋生态环境损害事故发生的具体区域、损失程度、社会影响等多种因素，综合考量后决定具体由哪一级人民政府主管部门代表国家索赔。

　　实践中有具体案例可供参考。在2018年中山市海洋与渔业局诉彭某权等五人污染海洋环境责任纠纷一案中，该局在通过日常工作查获被告违法倾污污染海洋环境行为的基础上，委托华南环科所对周边海域污染情况进行鉴定，在被告刑事责任明确后，以本行政机关自己的名义，代表国家向其索赔。该案之所以由中山市海洋与渔业局负责国家索赔，第一是因为倾废违法行为是由该局在巡查工作中首先发现的，基于“首问负责”的原则完成移送司法、民事索赔等后续工作是合理的;第二是因为中山市是一个不设区的地级市，市以下直辖各个乡镇，而根[CM(20]据中国行政机关设置的规则，乡镇一级一般不设置(①《索赔办法》第2条规定：“因下列行为导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的，海洋行政主管部门可以向责任者提出索赔要求：(一)新建、改建、扩建海洋、海岸工程建设项目;(二)围填海活动及其他用海活动;(三)海岛开发利用活动;(四)破坏滨海湿地等重要海洋生态系统;(五)捕杀珍稀濒危海洋生物或者破坏其栖息地;(六)引进外来物种;(七)海洋石油勘探开发活动;(八)海洋倾废活动;(九)向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物质;(十)在水上和港区从事拆船、改装、打捞和其他水上、水下施工作业活动;(十一)突发性环境事故;(十二)其他损害海洋生态应当索赔的活动。”)

　　政府职能部门，因此要对彭某权等五人的污染行为提出国家索赔，只有中山市海洋与渔业局和广东省海洋与渔业厅两个选择。一般来说，省级海洋渔业主管部门较少直接从事案件查办和民事诉讼等活动，因此前者自然成为唯一的、最合理的选择。

　　二、国家索赔主体存在的问题及2018年机构改革带来的新的影响

　　在长期实践中，不同的国家索赔主体依据《海洋环境保护法》第89条第2款的规定行使国家索赔职权，为维护国家利益，保护海洋生态环境作出了巨大贡献。例如，1999年“閩燃供2”轮油污案中的原告珠海市环境保护局和广东省海洋与水产厅、2002年“塔斯曼海”轮油污案中的原告天津市海洋局和天津市渔政渔港监督管理处、2011年“蓬莱19-3”平台溢油事故中的原国家海洋局和原农业部等。上述重大案件中，不同的国家索赔主体都发挥了巨大作用，值得充分肯定。但是，分散的国家索赔主体的种种问题在实践中逐渐暴露出来，直接影响了国家索赔的效率和最终效果。尤其是2018年的国务院机构改革，使国家索赔主体面临新的困境。

　　(一)横向分工模糊不清

　　国家索赔主体的横向分工，即同级、不同领域的行政主管部门之间的分工，从过往案例的情况来看并不明确，很难总结出一致的规律。

　　《海洋环境保护法》第5条授权环保、海洋、海事、渔业、军队环保等多部门分工行使海洋环境监督管理权，第89条第2款以此为基础授权上述部门行使海洋生态环境损害的国家索赔职权。但事实上，上述规定并未明确每一行政主管部门具体对应负责何种类型污染损害的国家索赔。

　　在2018年机构改革前，也没有其他规范性文件对国家索赔职责的部门分工作出具体规定。实践中，在一般情况下，商船(不含钻井平台)溢油污染海洋环境，主要由海事部门负责索赔;渔业船舶污染海洋环境、天然渔业资源损害则主要由渔政部门负责索赔;海洋工程和海洋倾废等污染海洋生态环境损害事故大多数由海洋部门负责索赔，海岸工程建设项目污染海洋生态环境则由环保部门负责索赔。但是，上述分工标准在实践中并不是绝对的。

　　原国家海洋局2014年颁布的《索赔办法》是中国对海洋生态环境损害国家索赔的部门职权作出详细规定的第一个规范性法律文件，根据它的规定，原国家海洋局和地方各级海洋行政主管部门就十二类导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的行为①，有权向污染责任者提出索赔。《索赔办法》的出台，有助于海洋行政主管部门明确自身职责，并与环保、海事、渔业等其他部门形成相对明确的分工界限，一定程度上解决了横向层面部门分工不明确的问题。

期刊VIP网，您身边的高端学术顾问

文章名称： 海洋生态环境损害国家索赔主体的对接与完善

文章地址： http://www.qikanvip.com/shengtaixue/49476.html