国家公园国有土地占主体地位的实现路径

　　关键词：国家公园;国有土地;主体地位;地役权

　　引言 建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务之一，是我国生态文明制度建设的重要内容。2013年11月，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》(中发[2015]25号)对建立国家公园体制提出了具体要求。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，明确要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”。国家公园的设立、功能分区、发展规划、私权保护、确权管理、生态补偿、生态移民等，都与国家公园内土地权属以及人地关系密切相关。因此，在国家公园内实现国有土地占主体地位，是实现全民所有的自然资源资产占主体地位的重中之重。

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　　我国幅员辽阔，东西部地区差异大。东部地区人多地少，集体土地占比高，诸如神农架、武夷山和钱江源国家公园等;西部地区地广人稀，国有土地占比高，诸如三江源国家公园。地域差异性是造成现有土地权属和人地关系紧密度不同的直接原因。国家公园初步划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区四类功能区 2015年《云南省国家公园管理条例》第13条规定：“国家公园按照功能和管理目标一般划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。”

　　2017年《三江源国家公园条例》第25条规定：“三江源国家公园按照生态系统功能、保护目标和利用价值划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区，实行差别化保护。”，对应不同区域类型的需要，对土地权属的要求也不同。例如，在严格保护区需要多采取征收方式，而在游憩展示区和传统利用区则可以灵活运用多种土地权属予以适当规制。因此，调整土地权属的方式既要合目的性，又要因地制宜。

　　鉴于此，本文试图对国家公园国有土地占主体地位的内涵进行解读，并认为“实际控制意义上的主体地位”在理论上和实践中更为可取。为了实现国有土地实际控制意义上的主体地位，现有的制度资源有征收、赎买、置换和租赁等，但它们在具体实施中均暴露出了一定的局限性。地役权较之强制性、对抗式的征收制度以及合意性的传统土地流转模式，在理论构造上相契合，在实践探索中也得到印证，为实现国家公园国有土地占主体地位提供了新的思路。

　　一、国家公园国有土地占主体地位的解读

　　我国是社会主义公有制国家，土地权属分别为全民所有制和集体所有制。全民所有制是国家代表全体人民占有生产资料的公有制形式，集体所有制是社会主义社会中生产资料和劳动成果归部分劳动群众集体共同占有的一种公有制形式，因此，依据土地所有权的主体不同，我国的土地被划分为国有土地(即全民所有的土地)和集体土地。国家公园总体方案提出要确保全民所有自然资源资产(包括土地在内)占主体地位，但总体方案以及国家权威机关随后的政策解读并未对“主体地位”的准确内涵进行阐明，以至于理论界和实务界对主体地位实质内涵的理解产生了分歧，其观点大致可以分为绝对数量意义的主体地位与实际控制意义的主体地位两种。

　　(一)绝对数量意义的主体地位

　　绝对数量意义上的主体地位是指国家拥有所有权的土地面积在国家公园内土地总面积中，占据绝对数量意义的多数和主体地位，这是从文义解释出发得出的简单结论。在实践中，云南省发布的《国家公园基本条件》规定：国有土地、林地占总面积的60%以上 参见：云南省地方标准《国家公园基本条件》(DB53/T298-2009)。 。在该种认知下，要实现国有土地的主体地位，只能运用征收方式变更土地所有权归属，将集体所有变为国家所有。如果将这种数学意义上的占比严格作为每一个国家公园国有土地占主体地位的标准，虽然在理论上看似无可厚非、自成一说，但是在具体操作上却可能出现罔顾实际情况、难以落地的困境。

　　一方面，各国家公园原有土地权属分布基数不同。神農架、三江源、普达措国家公园国有土地占比分别高达85.8%、100%和78.1%;长城国家公园则仅达50.6%，刚刚过半;反观钱江源、武夷山和南山国家公园，国有土地占比依次仅为20.4%、28.7%和41.5%[1]。这三处国家公园国有土地的占比距离占主体地位的要求甚远，这与其所处地理位置有关，均位于人多地少、资源密集、集体化程度较高的区域，呈现土地碎片化分布、权属复杂交织的特点。

　　土地改革基数的差异性以及农村社会关系的复杂性，使之难以通过土地所有权实质变更来达到占主体地位的要求。另一方面，各地经济发展水平决定了农民对土地的依赖程度。土地作为一种生产资料，是大多数农民赖以生存的根本，在经济欠发达地区，农民对土地的强烈归属感加大了征收集体土地的难度。若为了实现60%或者其他更高的国有土地占比，从而单方面大面积征收土地，将增加农民的反抗情绪，容易引发群体性事件。

　　因此，绝对数量意义的主体地位理解与主张，未能充分认识到现有土地权属改革基准的不同以及人地关系紧张的固有难题，从而缺少对方式手段合理性及其带来的连锁反应的考察。

　　(二)实际控制意义的主体地位

　　上文从实践角度论证了绝对数量意义的主体地位不具有可行性，反面证实了应采更为实际的主张，以规避绝对数量论的实践短板。实际控制意义的主体地位意指国家公园在不变更集体土地所有权的基础上，可以通过取得或者限制集体土地使用权的方式，实现集体土地服务于国家公园建设的宗旨，这一主张可从法律、历史和政治等正面因素中追溯其正当性。

　　实际控制意义上的主体地位，符合物权法更迭和发展的核心脉络。罗马法作为大陆法系法律的起源，其地役权和用益权的出现也以所有权为基础。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述，只有财产的归属关系明确，财产的利用才存在可能[2]。

　　在罗马法中，所有权权能分离出现于所有权概念之后[3]。梁慧星教授在肯定所有权整体性的基础上认为，用益物权可依据创设行为设立于所有权之上。伴随着物权法理念重心的迁移，从所有转变为利用，形成“不为所有，但为所用”的价值观，利用他人享有所有权的财产成为常态，用益物权在一定程度上限制了所有权，以更好地发挥财产的效用。所有权社会化是用益物权深化的一种体现，虽然以社会利益打破所有权的绝对性，但仍需要符合所有权目的。所有权与用益物权都是物权法中的权利，所有权作为物权法中的重要组成部分早已无可非议。

　　2005年7月，《物权法(草案)》第123条第一次规定了用益物权的定义，同年10月将客体范围扩大至动产，最终审议稿第117条确定了用益物权。经历了权能分离，物权法中用益物权和担保物权等权利得以出现和发展，从法律实体权利变迁佐证了物权价值化趋势，凸显经由利用而达成实际控制的合法性。

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