海南生态文明创建中日本垃圾分类经验的借鉴

　　摘 要：　日本垃圾管理特别是垃圾分类处理的技术世界闻名。在21世纪初期全球垃圾产量不断上升的时候, 日本反而取得垃圾减量处理率超95%, 循环再利用率达20%, 填埋率不到3%, 人均垃圾日产量不到1公斤, 以及个别地区达到“零垃圾”的成效。科学的垃圾分类与合理地限制垃圾排量是日本垃圾管理制度的核心。在城市化进程不断推进的背景下, 我国城市垃圾问题尤为严重, 海南也不例外, 垃圾处理尚未进行妥当分类, 导致焚烧厂、填埋场地严重告急。垃圾的科学分类是生态文明建设的基础, 海南应制定、完善垃圾分类的地方法规和管理体系, 建设生态城垃圾处理中心, 积极开展环保宣传教育, 提高市民参与意识。

　　《三峡生态环境监测》是经国家新闻出版广电总局(新广出审〔2016〕29 号)、重庆市文化委员会(渝文委行管〔2016〕35 号)批准，由长江师范学院主管、长江师范学院、重庆西南师范大学出版社有限公司主办。

　　在城市化进程不断推进的背景下, 我国城市垃圾问题尤为严重, 以至于不少城市的焚烧厂、填埋场地基本陷入“紧急状态”。虽然垃圾分类处理的法律法规也在相继出台, 但是至今垃圾分类技术仍停留在初期状态, 城市垃圾依然是亟待解决的大问题。日本在垃圾分类和资源再生方面走出了一条独特的成功之路。日本不是将某些东西作为垃圾处理, 而是作为“再生资源”回收。1日本垃圾分类处理模式证明, 通过垃圾分类能够分离出宝贵的再生资源, 并且分离出的资源越多, 焚烧或填埋的垃圾量就越少。垃圾分类得当不仅节能减排、节约宝贵的土地资源, 而且能够防止环境污染, 对于全球环境资源的压力起到缓解作用。垃圾问题如今已经成为全球性的大问题, 日本先进的垃圾分类处理和资源再生经验, 不仅对日本, 对世界各国来说都意义深远, 具有很大的借鉴价值。正如有人说:“混同一起是垃圾, 一分为二变资源”。垃圾何去何从, 取决于一个国家的发展水平与文明程度。垃圾是源源不断的“财富”, 国家、政府和公民只有协同一致努力回收资源、减少垃圾产量, 才能停止资源浪费, 保护环境。

　　2018年4月, 习近平同志在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中强调:“海南要牢固树立和全面践行绿水青山就是金山银山的理念, 在生态文明体制改革上先行一步, 为全国生态文明建设做出表率……要实行最严格的生态环境保护制度, 构建高效统一的规划管理体系, 率先建立现代生态环境和资源保护监管体制”。2为了深入贯彻习近平同志“4·13”讲话精神和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》, 中共海南省委于2018年5月13日部署了12条规范性要求, 其中“加快生态文明体制改革, 建设国家生态文明试验区”作为重要一条被列入部署, 再次明确要在海南实行最严格的生态环境保护制度、推进生态环境治理体系和治理能力现代化、推动形成绿色生产生活方式。3

　　近几年, 我国海南在生态文明建设中取得了一定成果, 包括生态环境立法、环境卫生治理等方面。但是, 海南在垃圾处理问题上仍然存在垃圾分类简单或无科学分类标准, 设备老旧, 处理技术落后, 有毒有害物质未经有效处理, 焚烧地、填埋地严重告急, 垃圾产量已远超出本省的填埋场和焚烧厂的处理能力, 不可降解塑料制品使用猛增等问题。因此, 不及时解决这些问题, 海南生态文明建设将面临很大的考验。

　　目前, 国内已有不少关于日本垃圾分类处理的研究成果。张佳梅的《从法制来看日本的生活垃圾处理》是从法律角度探讨垃圾的治理问题;吕维霞、杜娟的《日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示》是从公共管理的视角对日本垃圾分类管理进行分析, 提出以公民参与为中心的治理机制;江秋凤的《日本城市垃圾分类收集处理对策及其对我国的启示》是以日本垃圾的处理方案为主进行分析, 并提出我国必须要结合自身情况进行创造性的变革的观点。也有学者从社会学、心理学、经济学领域对日本垃圾处理问题进行研究。但是从宏观到微观、从理论和操作层面对日本垃圾分类进行系统全面分析的论文屈指可数。目前, 虽然有一些针对海南垃圾分类问题的研究成果, 但其数量少, 还缺乏深层分析和系统性。

　　本文将从宏观和微观角度梳理日本垃圾分类与资源再生的经纬及其背景, 从东京都和德岛县上胜町的垃圾治理中总结出若干经验教训。与此同时, 在借鉴日本先进经验的基础上, 结合海南自身情况为海南垃圾分类和资源再生提出一些对策建议。如何借鉴日本等发达国家的经验来解决好垃圾分类和资源再生问题关系到我国海南生态文明建设的成败, 对海南正在推进的自由贸易港建设也将产生重大意义。

　　一、日本垃圾分类、资源再生与法制建设

　　垃圾分类处理既可减少垃圾处理量, 也能使资源被回收利用, 可谓一举两得。本土资源严重匮乏的日本为了解决资源短缺的问题, 自20世纪80年代起制定和实施了一系列有关垃圾分类处理的法律和政策。经过40年的努力, 日本在垃圾分类和资源循环利用方面成为了世界典范。

　　(一) 垃圾分类向资源再生的发展历程

　　日本的《废弃物处理及清扫法》中, 废弃物是指垃圾、大件垃圾、燃烧残渣、污泥、粪尿、废油、废酸、废碱和动物尸体等 (不包括放射性物质及其污染物) 。依照该法, 产业废弃物是企事业单位在经营活动中产生的废弃物, 法定为20种类, 除此之外均归属于一般废弃物。4因此, 生活垃圾归属于一般废弃物。一般废弃物由城市和乡镇环卫部门负责处理, 包括定点收集和自送的垃圾。产业废弃物原则上由企事业单位自行处理。而对人的健康和生活环境有害的垃圾属于特别管理的一般废弃物, 会对这类废弃物进行非常严格的管理。我国《城市生活垃圾管理办法》中城市生活垃圾是指城市中的单位和居民在生活及生活服务中产生的废弃物, 以及建筑施工中产生的垃圾。因此, 我国的城市生活垃圾相当于日本的一般废弃物和产业废弃物。

　　日本因有限的土地和资源, 截至20世纪50年代可再生垃圾比现在还多, 接近循环型社会。但是随着经济高速发展, 工厂排出的产业废弃物、都市开发的建筑废材大量排出, 到20世纪60年代出现垃圾处理难的大问题。垃圾处理量从1960年的891万吨达到1980年的4 394万吨, 20年间增加5倍以上, 导致日本全国各地的大部分税金都投入到焚烧炉的建设中。另外, 1950年17 000吨的塑料垃圾产量到了1980年猛增到7 518 000吨, 这种不易填埋的垃圾因燃烧产生有害气体造成严重的大气污染。5东京都的垃圾产量也逐年增长, 1965年垃圾日产量7 903吨, 到了1971年则达到13 971吨。6

　　1983-1988年, 日本全国的垃圾年增长率为13%, 11个大城市的增长率则达到23%, 接近全国平均值的2倍。720世纪80年代, 日本主要采用焚烧的方法处理垃圾, 其结果是日本焚烧厂的数量占全球的70%, 排放的二恶英含量严重超标, 成为“二恶英帝国”。8日本政府痛下决心治理垃圾, 从垃圾源头入手, 发起垃圾分类和资源回收运动, 从废弃物中分类出更多的回收资源, 这样最终焚烧和填埋的垃圾量减少很多。自20世纪90年代开始, 日本推行3R政策, 9进一步落实垃圾减量和资源循环利用。到2008年, 东京都的垃圾年产量减到20年前的一半, 可见垃圾分类管理取得的显着成效。21世纪以来, 以促进环境治理和资源保护的全球化为宗旨, 日本政府又给出用药更猛的“处方”, 即制定了垃圾循环利用率指标。该指标的设定目标是, 在2010年达到16%的循环利用率, 2020年则达到18%。10为此, 许多地方政府从侧面扶持市民开展丰富多样的资源再生活动, 积极策划和尝试各种形式的宣传活动, 使民众增强自觉性, 关心资源再生, 懂得资源再生文化城市的建设要双管齐下, 除了国家层面的政策外, 还要依靠市民的自治和参与。

　　(二) 垃圾分类与资源回收的法制建设

　　日本在垃圾分类到资源回收利用方面之所以取得显着成效, 是因为民众对垃圾分类的参与度高和责任心强。还有一个关键因素是及时制定和完善相关法律制度。可以说, 垃圾分类与资源回收的法律制度是日本在这方面取得成功的基础和保障。20世纪下半叶, 日本相继出台了垃圾治理的相关法律法规。为解决废弃物增多问题, 1970年日本颁布了《废弃物处理法》;1991年, 为实现促进资源、废弃物循环利用颁布了《资源有效利用促进法》;1993年出台了《环境基本法》。在垃圾分类回收方面, 1995年出台了《包装容器分别收集及再生利用法》, 1998年颁布了《家电再生利用法》;为促进物质的循环, 减轻环境负荷, 2000年出台了《推进循环型社会形成的基本法》, 本法明确规定全民尽量使用耐用物品、可回收用品并协助做好垃圾分类工作, 经营者必须承担经营产生的垃圾回收责任。此法律规范了形成循环社会的基本原则, 为环境治理确定了战略目标。

　　综上可见, 日本针对环境问题的法律建设已形成较完备的体系, 为垃圾处理提供了法治保障。今日日本再生资源回收率的提高得益于基于相关法律法规而建立的垃圾分类收集、集体回收等资源利用体系。

　　二、东京都的垃圾减量管理

　　垃圾分类收集是回收资源再生和垃圾减量必不可少的关键步骤, 一旦未能在分类环节处理得当, 不仅资源无法再生, 而且会导致二次污染引起垃圾量剧增。然而, 无论是可燃、不可燃的垃圾, 还是大件垃圾, 收集后的筛分回收并不能做到彻底处理, 最好的解决办法是通过资源再生处理中心对分类垃圾和大件垃圾进行彻底筛分、回收, 实现垃圾资源化和减量的目标。

　　(一) 新宿区垃圾减量、回收利用的管理体系

　　日本垃圾的收集、资源回收等具体处理工作均由各城区独立实施。新宿作为国际信息、文化据点, 其发展势头非常惊人, 是东京都最繁华的中心地带。新宿区位于东京都23区的正中央, 面积18.22平方公里, 截至2018年4月1日, 人口为342 867人, 人均每日垃圾量为610克, 垃圾大部分被运到东京都垃圾处理工厂或填埋场。12

　　由于投放不同种类垃圾到垃圾点的日期不同, 因此居民需要严格按照区政府公布的垃圾收集指南, 在回收日的上午8点前将垃圾袋 (统一执行一个标准) 放到指定的收集点, 逾时者须将垃圾带回家等待下次投放。垃圾的投放时间固定化避免了长时间堆放垃圾对环境造成的污染。东京都各辖区细致地划分了垃圾种类与收集日, 可燃烧垃圾每周集中收集2次, 金属、陶瓷、玻璃每月2次, 资源回收每周1次, 大件垃圾采取预约制, 须事先向清扫事务所预约或通过互联网 (全天候网上预约) 提出申请。为了不给邻居和回收工作造成不便, 每个人在投放垃圾和资源时都要遵守本区的相应规则。

　　新宿区政府对资源和垃圾的丢弃方法都做了严格规定和详细指导说明。比如, 物品印有“塑料 (プラ) ”标志, 包括塑料瓶子、杯子、托盘、盒子、吸管等容器, 点心、冷冻食品、软包装食品的袋子、盖子和把手等为资源垃圾, 每周收集1次, 资源垃圾回收站的注意事项上详细写明脏污状态的不属于资源垃圾, 即便印有“塑料”标志, 但脏污清洗不干净的塑料制品不能作为资源被回收, 而是作为“可燃烧垃圾”处置;把尚未用完、无法清除污渍的东西作为“可燃垃圾”丢弃时, 要求装入贴有标签的容器或能看得见其中物品的聚乙烯袋后才能丢弃。在垃圾的丢弃方法上, 垃圾分类栏目中明确规定可燃垃圾, 包括厨房垃圾, 纸屑, 木屑, 印有“塑料”标志之外的文具、玩具塑料制品, 橡胶, 皮革类, 纸尿布, 生理用品, 化学抹布和香烟的烟头等。可燃烧垃圾每周收集2次, 要求回收日早上8点之前投放。注意事项上还要求用厚纸等包好玻璃、签子等尖锐物品, 注明“危险”字样;规定企事业单位垃圾有偿收费, 并贴上垃圾处理券后投放到垃圾收集站等等。13

　　总之, 根据区政府发布的资源和垃圾丢弃方法的指南, 垃圾按如下步骤回收:指定日期投放→环卫车搬运→居民轮流清洗垃圾站点→被搬运人员贴上拒收标签的垃圾 (混同或记错投放日的垃圾) 带回家重新分类后再投放。从垃圾投放、收集搬运到垃圾站点的清洗, 每个环节都体现了政府与民众的相互配合与落实到位。

　　(二) 新宿区环卫机构的职责

　　区政府直辖的环卫机构和民营专业回收公司主要负责新宿区的垃圾和资源再生处理。新宿清扫事务所、新宿东清扫中心和歌舞伎町清扫中心为新宿区政府的环卫机构, 其主要管理职能包括对家庭的垃圾和资源垃圾采取免费回收, 对大量废弃垃圾和粗大垃圾等实施有偿回收。企事业单位的资源垃圾原则上自行处理, 可以委托专业的垃圾和资源回收公司解决。凡是无法与垃圾回收公司签约的小企事业单位的资源垃圾, 由新宿清扫事务所负责有偿回收。

　　针对65岁以上生活无法自理的独居老人、无法丢弃垃圾的残障人和85岁以上独居老人等特殊家庭, 新宿区环卫机构派人上门收取垃圾;对家庭宠物尸体采取有偿处理, 每具收费3 000日元;为了防止乌鸦、猫、狗等翻弄厨余垃圾, 保持垃圾站点卫生, 清扫中心还向垃圾站点使用人免费出借防鸟网。此外, 新宿区专门设置资源回收箱, 并对可回收资源的种类和注意事项都做了详细规定。例如, 牛奶盒类须先冲洗沥干后捆绑, 手机、随身听、掌上游戏机、数码相机、便携式摄影机、汽车导航、电子字典、计算器、遥控器、AC适配器、配线等的配件以及用过的干电池等等。

　　(三) 东京都垃圾填埋前的流程

　　东京都的垃圾废弃物填埋处理场, 承担着东京都23区的生活垃圾和中小企事业单位的一部分产业废弃物的填埋处理。目前, 垃圾废弃物的填埋, 主要在中央防波堤外侧填埋处理场和新海面处理场B区块进行。垃圾填埋前的流程包括垃圾回收和搬运、焚烧和破碎垃圾的中间处理以及填埋环节。

　　1.垃圾回收搬运环节

　　各区的清扫事务所按可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、资源的种类分别回收垃圾, 并运送到各自的中间处理场。如果搬入地点较远, 还需要在中转所换成大型集装箱车, 这样方便高效率地进行公路运输。根据需要也采取船舶运输, 通过水上运输将不可燃垃圾运到东京湾岸的中间处理场进行处理。而集装箱船比集装箱车运输量大, 可以一次性完成运输。

　　2.焚烧和破碎垃圾的中间处理环节

　　为了减少垃圾的填埋量, 延长最终处理场的使用年限, 需在填埋前利用中间处理场焚烧和破碎垃圾。中间处理场由东京都23区清扫事务组合运营。可燃垃圾在处理场焚烧后, 一部分炉渣可用作建筑原料。而对于不可燃垃圾要在处理中心破碎后, 通过磁选机从中选取铁、铜和铝等金属作为资源被回收, 将最后剩余的残渣压缩在填埋处理场填埋。大件垃圾处理场则负责解体和破碎处理, 从中选取并回收资源。回收的铁等金属资源在出售前被储存在中间处理场的仓库进行保管。

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