户籍制度改革与农业转移人口落户

　　摘要：中国户籍制度十分重要，但这个重要制度不断降低的门槛却没有起到应有的效果。文章把改革开放40多年来户籍性质的纵向变化与就业、社会福利、教育等相关领域的横向变化结合起来，解释了落户规模小、落户意愿低的原因，并提出如何正确评价户籍制度改革。改革开放后，随着社会经济形势的变化，与户籍关联的其他领域的市场化改革，使附著在户籍上的社会福利逐渐被剥离，整体上户籍的作用被削弱;与此同时，随着城乡社会保障体系的完善和农业转移人口在城市权利保障的落实，户籍差异缩小，部分边界消失，户口的意义和作用发生了根本的变化。因而，推进农业转移人口市民化不能光纠结于落户，也不能就户籍制度改革来评价户籍制度改革。

　　关键词：户籍制度改革;户口价值;农业转移人口;落户意愿

　　《人口与发展》(双月刊)是由教育部主管、北京大学主办的理论与实践结合、学术性、知识性、实用性和可读性兼有的综合性人口学刊物。

　　一、問题的提出

　　户籍制度是影响中国人口流动最重要的制度[1]。改革开放以来，户籍制度改革的呼声一直没有停息过，改革进程也在不断深化，至今已经40余年。自2014年国家新型城镇化战略出台以来，推动农业转移人口在城镇落户被作为落实新型城镇化战略、推进市民化的重要手段。然而，农业转移人口在城镇落户的总体意愿较低[2-3]，甚至处于下降的趋势[4]，落户数量有限。在户籍改革和实际落户之间似乎出现这样一种奇怪的现象：一方面，历次的户籍改革都十分小心，从影响面最小的地方，比如小城镇打开一个小口，然后缓慢放开，担心会带来大规模的落户冲击;另一方面，实际申请落户人数少，不仅担心的场面没有出现，且远远达不到改革当初的预期。户籍城镇化率一直远远低于常住人口城镇化率。

　　由于实际落户规模不大，户籍城镇化率低，户籍制度改革滞后广受批评[5-6]。这样在认识上就存在一个悖论：中国户籍制度十分重要，但是这个“重要”制度不断降低的门槛并没有起到应有的效果。因此，已有对于中国户籍制度改革的评价并不充分[7]，且有学者建议在研究流动人口的过程中应该超越户籍制度的讨论[8]。那么，如何更充分地评价中国户籍制度的变化?对流动人口而言户籍制度发生了怎样的变化?为什么?作者认为，要认识这一问题，首先，不能用改革开放前严格的城乡二元户籍制度来看待今天的户籍制度，要仔细分辨改革开放以来不同发展阶段城乡户籍实际附著和捆绑的社会福利及其变化，要看到诸多领域城乡户籍边界的消失。其次，要认识到户籍制度发挥作用的局限。城乡户籍边界消失主要不是通过户籍本身的改革来实现的，而是其他方面的改革和发展促成的。不能就户籍制度改革本身来评论户籍制度改革，需要结合其他方面的变化进行评价。第三，需要充分认识到在就业制度变化的带动下，户籍制度本身，包括城市户籍内部和乡村户籍内部的多元分化特征。

　　因此，本研究把农业转移人口在流入城市的落户问题结合历史发展的不同阶段，并把各时期户籍改革的具体措施、各时期城乡社会福利体系的演变与农业转移人口在流入城市的权益保障情况结合起来进行综合分析，以期对户籍制度的作用、户籍改革的效果及其背后的逻辑作出解释。

　　二、户籍改革过程及效果

　　目前的户籍制度源于1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过并颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)，它是计划经济的产物，并由强有力的政府制定的政策加以执行[9]。

　　《户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”《户口登记条例》出台8个月之后，即1958年9月，中央发出《关于精简职工和城镇人口工作中几个问题的通知》，第一次明确提出为减少城镇职工而防止人口流动，要求“对农村、县城迁往大城市的要严加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条措施》，在九条措施里，控制城市人口增加的主要方法是压缩粮食销量和减少从农村的雇员。遵循中央精神，公安部于1962年12月出台了《关于加强户口管理工作的意见》，强调“处理户口迁移问题时，对农村迁往城市的，必须严加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又发出通知，严禁农村迁往城镇、小城镇迁往大城市的人口流动，对“农业户口”转化为“非农户口”规定了非常苛刻的条件[10]。

　　改革开放以来，中央政府先后出台了9个文件，进行渐进性的户籍制度改革。该改革可以分为三个阶段：1997年之前是计划控制型户籍改革;1998年到2011年是小城市全面放开，大中城市有条件落户;2011年以来是基本全面放开，特大城市有条件落户。

　　1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》首次开启了除参军转员、国家正式招工和大中专招生等规模较小的几个传统渠道之外农业户籍人口转变为城镇非农户籍的通道。该通知要求“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》”。此后，直到1997年，户籍制度的改革才进一步开启，中间长达13年的时间。

　　小城镇户籍改革后的十几年间，实际落户规模并没有当初设想得那么大[11-12]，诸多研究和判断认为这次改革效果不显著的主要原因在于：一是在集镇落户人口无法享受到与城镇居民相同的社会福利和社会保障，比如无法享受计划内的粮油供应，待遇不公平;二是户籍改革局限于小城镇，小城镇对农业转移人口吸引力太小;三是落户需要放弃耕地承包权和宅基地使用权，这增加了落户成本[11]。

　　1997年出台的小城镇和县级市户籍改革试点，以及2001年小城镇和县级市落户全面放开(不再实行计划管理)，标志着国家户籍管理由谨慎控制走向了谨慎开放。这期间，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》(1998年)，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属”…… “可准予在该城市落户”，开启了大中城市落户改革的尝试。中央政府把户籍改革权力下放到地方，赋予地方更大的自主权。多个大城市进行了探索，出现了多种大城市户籍改革模式[13]。2001年的户籍改革还强调“可保留承包地的经营权，允许依法有偿转让”。但从2001年到2011年长达10年的时间里，落户规模和户籍改革的效果并不理想[7-8，14-15]。2012年全国城镇化率为52.6%，但拥有城镇非农户籍的人口仅为35.3%，两者相差17.3个百分点，有2.35亿农业户籍人口居住在城镇。

　　一般认为第二阶段户籍制度改革效果不佳的原因有：第一，虽然放宽了落户标准，但对“合法稳定住所”界定不明确，合法稳定住所的“合法”在执行中被理解为产权房，大多数农业转移人口在流入地租赁居住，很難拥有产权住房。第二，户口放宽的程度不够，在大中城市进行投资、兴办实业、购买商品房的公民才能落户，实际上排除了农业转移人口在大城市落户的可能性。第三，虽然强调了“可保留承包地的经营权，允许依法有偿转让”，但部分流出地仍然要求放弃土地承包权和集体经济利益。

　　2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，户籍制度改革进入了第三个阶段。此次户籍制度改革的特点是：第一，小城镇和中小城市彻底放开。第二，改变了在大中城市只能“投资落户”和“购房落户”的做法，规定“在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员”…… “可以在当地申请登记常住户口”。第三，明确说明合法稳定住所包括租赁住房。

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