新中国成立以来我国反贫困工作的历程、经验及展望

　　摘 要： 2020年，在决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利之际，反贫困工作也进入关键一年。通过系统梳理新中国反贫困的发展历程发现，在党的领导下，我国探索出了一条具有中国特色的反贫困道路，形成了具有中国特色、中国智慧、中国效率的反贫困体系。但是，目前一些地方的反贫困工作依然存在良性互动机制、良性协同机制、良性发展机制运行不畅问题。通过对反贫困工作的历程、经验总结进行研究分析，不断创新方法去解决问题、补短板，对于指导决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会具有重要意义。

　　关键词： 新中国; 反贫困; 小康社会

　　新中国成立以来，我国始终高度关注反贫困工作，探索出了一条具有中国特色的反贫困道路，形成了具有中国特色、中国智慧、中国效率的反贫困体系，中国脱贫攻坚任务取得了巨大进展。反贫困工作是一项不可松懈的长期任务，在总体把握新中国反贫困工作历程中，我们有必要对这一历史进程进行整体梳理。根据国内关于反贫困道路的分期研究，叶兴庆认为我国反贫困道路分为救济式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫[1]，许汉泽等人认为我国反贫困道路从1949年之后历经了救济式扶贫阶段、发展式扶贫阶段、开发式扶贫阶段、综合性扶贫治理阶段、脱贫攻坚阶段五个阶段[2]。唐超等人认为我国反贫困道路分为救济式扶贫阶段，体制改革下大范围扶贫阶段，综合开发式阶段，开发式扶贫阶段，多元性、可持续发展阶段和精准扶贫阶段等六个阶段[3]。因此，对新中国成立以来的反贫困工作进行回顾与反思，总结出具有中国特色的经验，对于目前脱贫攻坚以及2020年以后的反贫困工作的开展具有启示作用。

　　一、 新中国成立以来我国反贫困工作的艰辛历程

　　新中国成立以来，我国反贫困工作的发展历程如下。

　　(一) 萌芽期：救济式扶贫时期(1949年-1978年)

　　新中国成立以来，我国就将反贫困工作作为稳固和发展社会主义制度的根本。但因为战争与天灾的困扰，使得我国一直处于整体贫困状态。为了改变当时的贫困现状，实施了土地改革和“一化三改造”等制度性变革，通过这些改革措施为今后更好地开展反贫困奠定了良好的基础，在经济、政治、社会上都取得了巨大进步。虽未设立专门的机构、未制定和出台专门的政策，但经济上，农田水利及交通等基础设施的完善和经济市场的改善为反贫困工作做到了强基助力。政治上，确立了农村公有制，它取代了旧有的阶级剥削和阶级差异，实现了人人平等和生产资料的再分配。社会上，在农村初步建立了关于社会保障、医疗、教育等一套全面的国家保障体系。其涵盖农村“五保”供养制度、特困户救济救灾制度及农村基层合作医疗体系等。可见，当时我国将反贫困视为政治、经济领域的重要环节之一，强调唯有政治、经济得以充分发展，农村反贫困方能迎刃而解。因此，在这期间，农村贫困发生率大大缩减，从1949年的80%下降至1978年的50%左右[4]。

　　(二) 草创期：发展式扶贫时期(1978年-1985年)

　　由于改革开放的推动，实施了土地经营权承包到户制度、家庭联产承包责任制、农产品流通制度及乡镇企业发展制度等一系列体制改革，最大程度地激发了农民的生产积极性和主动性，促进了农业农村经济的快速增长，赋予了反贫困以新的动能。这一时期我国正式开启了区域性扶贫开放和全国性扶贫政策。1978年颁行了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将反贫困上升为国家方略;1980年专门设“支援不发达地区发展资金”，予以专项资金扶持;1982年施行“三西”扶贫，揭开了我国区域性反贫困的序幕;1984年颁行了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，拉开了国家层面正式着手解决反贫困工作的帷幕。在此期间，从农村绝对贫困人口的2.5亿下降到1.25亿，贫困发生率从30.7%降至14.8%[5]，可知我国这一时期的反贫困工作卓有成效。

　　(三) 奠基期：开发式扶贫时期(1986年-2000年)

　　我国在经济的快速发展过程中，反贫困工作的力度和深度也在不断加强。1986年正式成立了专门的反贫困机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，并在1993年更名为国务院扶贫开发领导小组，这是反贫困历程中划时代的大事。其后各级扶贫机构的设立、贫困线及贫困县的认定，扶贫开发正式纳入国家运行体系、机制和总体布局之中。1987年颁行的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，明确了开发式扶贫的中心工作和努力方向，构筑起“救济式扶贫向开发式扶贫的转变”的格局。1994年颁行的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》，再次提出要贯彻落实开发式扶贫思想。这一时期我国开始全面、深入地推动开发式扶贫，随着社会主义市场经济逐步确立和深入推进，反贫困工作遵循以“效率优先”为准绳，聚焦借助市场和经济发展为路径推动反贫困，以产业扶贫为特质的开发式扶贫彰显出其优势和特色。随着2000年到来，《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》确立的目标得以完成，农村绝对贫困人口由8000万下降到3209万，贫困发生率减少到3.7%[6]。

　　(四) 发展期：综合式扶贫时期(2001年-2010年)

　　进入21世纪，我国反贫困工作由区域性贫困转变为阶层性贫困，我国贫困人口大幅减少，开始转变为综合式扶贫。2001年颁行的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》突破以往反贫困的框架，在开发式扶贫方面，聚焦“进一步改善贫困地区的基本生产生活条件”，“提高贫困人口的生活质量和综合素质”，“为达到小康水平创造条件”[7]。同时，我国注重引导民众参与，构建“政府主导、全社会共同参与”的反贫困格局。这一时期，反贫困工作俯下身子、重心下沉，关注村级，在全国共划定贫困村14.8万个。在推进以市场为主体的开发式扶贫的基础上，我国还推出各项保护式扶贫的举措，如新型农村合作医疗、农村低保等。综合式扶贫不仅呈现出多机构、多行业、多层次、多主体、多举措的特点，而且实现了反贫困与“三农”问题的互联共通。按照2000年856元贫困标准，我国贫困人口9422万人。2010年提高到1274元，标准提高了，但贫困人口却减少了，此時我国贫困人口却减少了至2688万人[8]。

　　(五) 成熟期：精准扶贫时期(2011年至今)

　　步入新时代后，我国进入了经济高质量发展阶段、脱贫攻坚的关键阶段，反贫困转为聚焦深度贫困地区。在这一关键时期，中央创新反贫困方式，推动专项、行业和社会共同扶贫，在2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》将反贫困聚焦点集中于基础设施落后、生态环境脆弱的集中连片特困区，提出精准扶贫，从顶层设计上谋划精准扶贫，并于2014年得以全面推行。在《关于打赢扶贫攻坚战的决定》中也详细分解了相关目标任务。截至2020年3月底，借助对贫困户建档立卡、“六个精准”、“五个一批”等举措，借助生态扶贫、异地搬迁扶贫等路径，借助产业扶贫、电商扶贫、旅游扶贫等渠道，借助精准到户、资源输入、扶贫工作队和第一书记等扶贫干部驻村等方式，构筑了政府、市场、社会等多元主体融入的大扶贫格局。“贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上，到今年2月底，全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个”[9]。总之，每一年、每一月、每一天我国脱贫的数字都有变化，反贫困工作的成效显著。

　　二、 新中国成立以来我国反贫困的主要经验

　　新中国成立以来，我国以党的领导为保障，以立足国情为前提，以依法治理为关键，以理论创新为动力，始终如一地推进系统性与创新性、主导性与协同性、法治与德治的统一来引领具有中国特色的反贫困机制体制的构建、实践、发展和创新，进一步推进反贫困工作的科学机制，推动中国发展，从而促进了世界的反贫困事业。

　　(一) 始终坚持系统性与创新性相统一

　　根据社会发展的规律反映出反贫困问题的复杂多样，所以反贫困是一项系统工程，是融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合工程。面对扶贫工作，习近平指出，“党的十八大以来，党中央从全面建成小康社会要求出发，把扶贫开发工作纳入‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局。”[10]党的十八届五中全会部署了反贫困的体制体系和发展理念，使之更加系统和完整。十九大报告明确指出“要动员全党全国社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合”[11]46。之后提出要建立解决相对贫困的长效机制。这些都彰显出我国反贫困的系统性与整体性的特点。针对贫困问题的系统性和多样性，中国共产党从制度层面进行创新以满足反贫困实践需要。随着改革开放的推进，市场作用愈发重要。为适应社会主义现代化建设需要，人们从理论与实践层面对发挥市场机制进行了探索，推行了市场化反贫困模式、农村医疗保险制度、农村低保制度、农村养老保险制度等社会保障制度。

　　因反贫困的特殊性决定了需要聚焦于政府宏观调控与市场机制“两手抓，两手都要硬”，并逐渐创新市场与宏观调控机制。对于反贫困，习近平多次强调了要发挥市场与政府的作用，从顶层设计到具体落实来发挥市场的决定性作用，以市场机制来推进生产方式、生活方式、产业结构的转变，构建良性的反贫困体系，还要求“要探索稳定脱贫长效机制，强化产业扶贫，组织消费扶贫，加大培训力度，促进转移就业，让贫困群众有稳定的工作岗位”[12]。可见，我国反贫困体系根据实践而不断发展，具有系统性与创新性的特色。“脱贫攻坚既要扶智也要扶志，既要输血更要造血”[12]，因此，要保持政府与市场的协同机制，才有推动实现全面建成小康社会内生动力。

　　(二) 始终坚持主导性与协同性相统一

　　贫困问题复杂多样，其涉及多主体、多区域、多部门、多项法规。反贫困既要坚持主导性，又需要坚持协同性，全面地统筹发展。从反贫困主抓部门来看，国家反贫困主管部门——扶贫开发领导小组办公室，在编制国家扶贫规划、扶贫监督管理、开展国家扶贫统计和质量标准及其他重大扶贫信息等方面发挥着主导作用。但反贫困涉及领域多，仅仅依靠国务院有关主管部门的主导是不够的，在诸如国民经济及规划、资金保障、宣传教育、开发培训、国际交流合作等方面则需要其他诸如国家发展和改革委员会、财政部、教育部等相关部门的协同配合。从机制体制来看，我国以中央指导纲要文件和地方性扶贫开发条例为主导，如《中国扶贫开发纲要(2011-2020)》、《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等，从反贫困顶层设计、经济发展、资金使用、宣传教育、开发培训等实现协同推进，借助于“六大精准”体系，实现科学的政策导向。然而，反贫困机制体系由于政策性和原则性较强，规范性和操作性较实，权利与义务较为对称，为精准扶贫法制化工作提供了比较丰富的实践经验和素材，因此，具有很强的实践意义。当前我国突出的贫困问题呈现明显的跨行政区域、跨流域特征，因此，过往的属地管理模式已经不能满足实际需求。对于行政区划的壁垒，我国已经突破堵点、痛点、痒点和热点，实现了区域间政府的协同、政策的协同、执法的协同，例如京津冀、长三角、珠三角等地区提供了宝贵经验，为我国在反贫困中的政府协调、体制机制协同方面提供了实践支撑。

　　(三) 始终坚持德治与法治的统一

　　当前，我国脱贫攻坚正处于聚力精准施策、决战决胜的关键阶段。不仅要完善和优化得到实践检验的可行性的反贫困举措，而且更应对最新最优的反贫困举措予以总结和推广，实现反贫困工作的常态化、优化。而德治与法治结合的脱贫攻坚治理模式正是最优选择。反贫困工作政策性强、要求高、牵涉面广、矛盾较为集中，因此，在工作过程中，要注意柔性的德治和刚性的法治的统一。

　　1.德治是实现反贫困的基础。党在重视法治作用的同时也充分发挥了德治的作用。首先实现了扶志、扶智的以德扶贫。运用德治着力解决了“一发了之”、“一股了之”、“一分了之”问题[9]，提升了贫困群众的内生动力和自我发展能力，帮助贫困群众树立坚强的毅力和创新意识，提高其文化素养[13]。然后实现了强化道德规范的以德治贫。通过我国的传统优秀文明，以德化人，让民众同向同行，调动民众的积极性和主动性，激发贫困群众投入反贫困大潮中的向心力和感召力，从而提升民众特别是贫困群众的归属感和凝聚力，有利于强化社会“助困行善”、“实现共同富裕”的理念和信心。最后实现社会主义核心价值观为引领的以德援贫。通过以社会主义核心价值观为指导，引导民众在反贫困进程中实现自我价值和社会价值，引导党员干部通过自我教育、自我约束、自我管理的信念坚持为人民服务，通过有效地开展贫困群众的思政工作，将党的反贫困的路線方针政策深入人心，引领贫困群众听党话、感党恩、跟党走。

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