缓解村镇耕地非农化和非粮化的对策建议

　　【摘要】农村耕地流转与多形式经营模式，是现代中国农业发展进程中的必经之路。在耕地流转过程中多地陆续出现了非农化与非粮化风险，极大地威胁到了我国粮食安全。本文阐述了耕地非农化与非粮化风险定义及形成机理，非粮化和非农化对耕地的影响，并探讨了应对“非农化”、“非粮化”的相关建议。

　　【关键词】非农化;非粮化;耕地面积;解决措施

　　农村耕地流转与多形式经营模式，是现代中国农业发展进程中的必经之路，也是耕地改革的发展趋势。当前，我国耕地流转面积已达到承包耕地总面积的三成以上。整体而言，耕地流转形势是良好的，但其中部分地区已陆续出现了“非农化”与“非粮化”风险。为此，应坚决贯彻落实习近平同志关于耕地保护工作的相关指示，遵守基本原则，坚守政策底线，引导耕地有序健康地流转，杜绝“非粮化”与“非农化”趋势的进一步蔓延。

　　1、耕地非农化与非粮化风险定义及形成机理

　　1.1 耕地非农化与非粮化风险基本定义

　　耕地非农化风险是指流转后的耕地未进行农业生产工作，而是用在其他领域，从而导致在农村农业基础地位受到了损害。非农化主要包括以下几方面应用：1)违规占用耕地绿化造林;2)超标准建设绿色通道;3)違规占用耕地挖湖造景;4)占用永久基本农田扩大自然保护地;5)违规占用耕地从事非农建设;6)违法违规批地等六大类。

　　保留一定面积的耕地是稳定农业生产的基础条件，但随着近年来我国耕地面积逐年降低，倘若继续流转为数不多的耕地，将严重伤害到农业生产的基础地位，进而造成经济结构失调，酿成难以估量的经济损失和社会风险。

　　耕地非粮化风险是指耕地流转后虽然仍旧从事的是农业生产，但流转后的耕地不是用于种粮，而是用于种植花卉，或用于养殖鱼类、特种动物等，这些行为完全变更了耕地的基本用途，会对国家粮食生产储备造成威胁。最近几年国际上粮食危机时有发生，粮食安全也逐渐体现出其重要性，如果处理不好非粮化风险，将会影响到社会稳定性。

　　1.2 耕地非农化与非粮化风险的形成机理

　　1.2.1 客观原因

　　利润差异是耕地流转过程中形成非农化与非粮化的客观成因。其中，经济利益上看，非农化风险来源于耕地非农化使用与农业生产使用存在巨大差异。随着经济的发展，耕地的农业生产使用逐渐处于下风，尤其是大型城市周边耕地，进行商业使用，比如进行房地产开发，会使耕地价值翻几十倍。因为巨额利益的诱惑，部分企业或个人不顾相关法律规定，私自将农业用地流转为商业用地、非农用地。

　　而非粮化风险则是因为在不同农业生产类型中种粮产生的经济效益较低(如图1)。用耕地来种植粮食还是种植经济作物，其利润也存在较大差距。并且根据目前国际形势来看，我国粮食价格相较于发展程度相近国家、发达国家的粮食价格偏低。相关报告显示，种粮收益若除开生产成本投入后所剩无几，而若是改种经济作物或养殖特种动物，收益便得到了显著提升。实现成本最小化和利润最大化是有效市场下经济个体的天然动力，因此，非粮化风险客观上是由耕地种粮的低收益化所造成的。

　　1.2.2 主观原因

　　农民对耕地流转后使用情况的漠不关心是造成非农化与非粮化的主观原因。为追求经济效益的最大化，部分农民难挡高额租赁收益的诱惑，往往选择租赁耕地;另外，目前农民群体中外出务工人数不断增加，导致耕地闲置现象也随之持续增多。相关调研指出，一些耕作环境较差的耕地被闲置，农民不愿意去耕作;若有人出资承包这些耕地，农民大多愿意签下租赁合同。农民作为耕地的直接受益者，其自身对耕地流转使用漠不关心的态度可见一斑。

　　再者，地方政府与基层干部的管理不力也是成因之一。我国相关政策规定：农村耕地的所有权归集体所有，但随着时代发展，“集体”的概念变得愈发模糊不清，是乡镇集体还是村集体?目前许多地方政府一味追求GDP，持续进行招商引资，工作的重点都围绕着工程、项目，难以分心关注耕地流转情况。而在引进的农业企业中，真正从事粮食种植的少之又少。这也进一步加剧了非农化与非粮化的形成。

　　2、“非粮化”和“非农化”对耕地的影响

　　2.1 非粮化、非农化对生产力的影响

　　2.1.1 可逆性

　　为研究耕地流转后不同使用方式对粮食安全的不同影响，可借助可逆性这个概念。可逆性是指耕地的使用方式发生变化后，重新恢复到适宜种粮的土壤状态的难易程度，可借助恢复成本来进行观察，花费成本越大，则耕地可逆性越小。对耕地流转后的使用方式进行排列，可以更加直观地显示出不同方式可逆性的不同。

　　可按照可逆性的高低将耕地的不同使用方式排成一个序列图(如图2)，从左往右是一个从可逆到不可逆的一个连续的变化过程。可以看到，非粮化处于左侧，非农化处于右侧，整体来说非粮化的可逆性高于非农化，我们对于“非粮化”和“非农化”可逆性的分析，可以直观地反映出二者对于土壤的破坏程度。

　　2.1.2耕地生产率

　　非粮化、非农化对耕地生产率也有造成一定的影响。耕地非粮化会改变耕作层的性质，例如：用于种植蔬菜、水果的耕地与养殖鱼类的耕地相比，前者不会破坏到耕地的耕作层，很容易就能够完全恢复到原有的状态，后者则完全破坏了耕地耕作层，要恢复到适宜种粮的土壤状态需要付出更大的代价，因此非粮化对粮食安全的破坏理应受到更多重视，有关部门应给予严格限制。非粮化仍然处于大农业范围内，是农业内部结构的调整，其对土壤的破坏在一定程度上是具有可逆性的。

　　而非农化则会对耕地造成不可逆的破坏，并降低农业用地面积。耕地长期闲置会降低其土壤肥力，而资本进入后将耕地用于非农化经营，如兴建工厂、旅游观光设施、商品房开发等，会对土壤造成极大的污染与破坏，耕地上兴建的设施也会大幅提升土壤恢复的经济花费，这不是一般农业生产能够承担的经济代价，最终导致耕地难以再次进行粮食种植，对粮食安全造成根本性损害。

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