我国政策性农业保险高质量发展的水平评估与实现路径

　　摘 要：自2007年中央财政直接支持农业保险发展以来，政策性农业保险已逐步从单一的粮食安全保障过渡到支持农业现代化转型的高质量发展阶段。而政策性农业保险高质量发展必须实现四方共赢，即财政补贴实现间接支持高效、产业保障从保粮食安全到支持现代农业、农民受益方面从成本补偿到稳收增收、机构经营持续性方面从风险可控到稳步成长。论文在研究高质发展衡量方式的基础上，结合实际数据全面评估了我国政策性农业保险的现阶段发展水平，研究认为我国现阶段农业保险离高质量发展目标仍有距离，特别是对贫困地区的保障覆盖小，对现代农业的保障不足，大灾风险分散机制不健全，在农业风险防治方面的作用发挥有限。因此，建议通过调整财政补贴结构、拓宽专业化农业的保障范围、提升现代农业保障水平、落实灾害防治服務、筑牢巨灾风险分散机制等路径实现农业保险高质量发展。

　　关键词：政策性农业保险;高质量发展;衡量方式;实现路径

　　随着我国经济逐步从数量发展转向质量提升，农业产业现代化转型也被提升到国家战略层面：2018年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，明确提出要加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业，推动农业高质量发展的同时实现乡村产业全面振兴。而在农业产业转型与产业结构调整过程中，各类农业经营主体必然面临转型收益与转型风险的利弊权衡，而过大的转型风险往往会阻碍产业的顺利转型，因此建构合理的风险化解机制对农业现代化建设与乡村振兴有着十分重要的意义。

　　在此背景下，2019年10月，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，2020年各省市也纷纷出台了推动农业保险高质量发展的具体实施意见，以引导农业保险高质量发展，稳步推进农业产业转型、实现乡村振兴。然而，何为农业保险高质量发展在学界仍无定论。因此，本文拟基于历史演进与乡村振兴战略、以保障对象(农业)与保险主体(财政、农民、保险机构)为切入点，探讨农业保险高质量发展的衡量标准及现实差距，并基于具体目标分析我国农业保险存在的问题，进而从内部设计与外部监督两大维度探讨我国农业保险高质量发展的实现路径。

　　一、农业保险的财政补贴效率：从财政直补到间接支持

　　在财政转移支付被世贸组织列为“黄箱”政策背景下，我国开始探索以“绿箱”政策之一的农业保险为依托的新型农业风险保障机制：2007年，中央财政开始增加预算科目“农业保险保险费补贴”，通过保费补贴的方式支持农业产业发展。由此，我国对农业这一弱势传统产业的财政支持手段也逐步从早期的种粮直补和直接救济过渡为市场化运作的政策性农业保险的间接支持方式，下文则将基于此细化财政补贴效率衡量标准，总结我国农业保险在财政补贴效率上的成就与不足。

　　(一)农业保险财政补贴效率的衡量方式

　　从财政直补到支持参加农业保险的间接性补贴，我国在农业支持机制上的调整一方面是适应国际化需要，另一方面也有提高财政补贴效率的考虑：首先，相对于财政直接补贴而言，农业保险补偿是与实际的粮食等农作物种植活动密切相关的，规避了对种粮耕地荒废的无效补贴，同时补偿额度的高低与个体损失情况直接挂钩，可显著提升灾害救济的精准性;其次，比例分摊的缴费机制一方面放大了保障资金池，另一方面也可强化农户风险意识、放大灾害保障效果;此外，其商业化运营可提升损失补偿效率，使农户及时恢复再生产以提升农业稳定性。然而以上理论优势的实现又以农业保险制度有效为前提：只有农业保险补贴政策的设计与运行协调有序，才可完全实现其预期补贴效率。

　　而农业保险补贴政策的协调有序又可从“量、质、变”三个维度加以分解：首先，农业保险财政补贴需具备量的有效性，在补贴所撬动的损失补偿基金规模(保费收入)、风险保障额度上相对财政直补有明显提升;其次，农业保险财政补贴政策结构应相对协调，在区域补贴、品种支持、供需保障、缴费分摊结构上相对合理;此外，财政补贴持续有效也离不开科学合理的动态调整机制。

　　(二)农业保险财政补贴效率的成就与不足

　　1.相对财政直接补贴而言，政策性农业保险的农业支持能力显著放大

　　整体而言，我国农业保险基本实现了其预期优势，保障能力相对中央财政补贴显著放大：2007～2019年间，各级财政以3 021.6亿元的保费补贴撬动了4 004.84亿元的保费收入，实现农业风险保障19.7万亿元，平均放大保费补贴资金65倍、中央直接补贴130倍;此外，农业保险的财政补贴放大能力逐年增强，从2007年的52.37倍增长至2018年的173.57倍，2019年略有回落(见表1)。

　　2.相对于民政救济而言，农业保险灾害补偿的及时性、准确性显著提升

　　一方面，农业保险的外部监督机制划定了定损理赔的基础要求，《农业保险承保理赔管理暂行办法》限定保险公司在接到报案后24小时内现场查勘，并限期确定损失程度(养殖业保险以3天为限，种植业保险绝收以20天为限)，《农业保险条例》则明确保险机构需在现场查勘、定损后的10日内完成赔付，而《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》则规定赔款支付须 “零现金转账直赔到户”;另一方面，农业保险的市场竞争也推动各险企主动提升服务能力，引入无人机、物联网、智能识别等技术实现精确定损，同时设计指数类保险产品简化理赔流程、实现赔付资金即时到账。

　　3.农业保险财政补贴机制失调：量较低、质失衡、变无序

　　从量的维度出发，农业保险赔付支出与历年财政补贴总额出入不大，农业保险所撬动的风险保障落实到受灾农户手上的比例不高;而从质的维度来看，由于农业保险中央财政补贴范围有限，大部分地区的大量农产品仍处于风险暴露中，而地方先行、中央配套的央地补贴结构与只补保费、不补运营的保险补贴结构则进一步扩大了财政支持的地域失衡，加大了农业生产的贫富不均、效率受损[1];而从变的维度来看，我国农业保险补贴政策长年不变，无论是在补贴比例还是在补贴范围上都还没有建立科学合理的动态调整机制，导致农业保障滞后于农业发展，特别是现代农业的发展得不到有力支持(见表2)。

　　二、农业保险的产业保障效果：从粮食安全到农业现代化

　　财政支持是促进农业保险发展的手段，而产业保障则是农业保险发展的根本目标。随着我国经济发展、农业产业转型，农业保障目标也逐步从保粮食安全转变为支持农业现代化。因此，下文将基于此细化农业保险的产业保障标准，分层次探讨其实际保障效果。

　　(一)农业保险产业保障效果的衡量方式

　　在乡村振兴战略背景下，我国农业或以粮食安全为基本要求、以农业产业现代化为核心目标、以农业生产绿色经济可持续为终极追求;因此农业保险对农业产业的有效保障就包括稳定粮食生产、推动产业结构转型、提升农产品质量三方面的内容。其中，稳定粮食生产主要是通过农业保险风险分摊实现三大主粮种植面积、产量规模总体稳定，推进产业结构转型则是通过保险的风险分摊、金融增信、融资推动实现农业产业投入、生产规模、种养类别及生产主体的结构调整，而提升农产品质量则是在打通产销基础上通过全流程的风险保障提升农产品质量、确保农业生产绿色生态可持续。

　　而以上目标的实现又以农业保险供需匹配、保障有效、服务联动为前提：所谓供需匹配是指农业保险的市场供给与农业产业发展相协调，农业生产者的有效保险需求能够在农业保险市场找到对应的保险产品;而保障有效则是指农业保险所提供的损失补偿能够充分满足农业再生产需要，不因人为因素出现损后推脱、保障无效;所谓服务联动则是指保险能积极发挥信用支持作用、与农村金融体系相联动，破除农业融资难题、引导市场资本支持农业现代化发展。

　　(二)现阶段政策性农业保险的产业保障效果评价

　　1.稳定粮食生产的目标基本实现，但对粮农防灾激励略显不足

　　1999～2006年间，我国粮食作物播种面积年均下降1.07%，播种面积变异系数为4%;而政策性农业保险开展后，2007～2019年间，我国粮食作物播种面积年均增长0.76%，播种面积变异系数也降至3.77%，粮食作物种植稳定性有所提升;而在粮食产量方面，我国粮食总产量在1999～2006年间以年均0.29%的速度下降，2007年以后则以年均2.32%的速度逐年增长，其中稻谷和小麦产量增长尤为明显，2007年前二者分别以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后则分别以年均0.98%、1.67%的速度增长，同时其产量波动也从早期的6%(稻谷)、9.55%(小麦)降至后期的4.19%(稻谷)、7.08%(小麦)(见图1)。

　　但农业保险对农户风险教育作用仍显不足，很多粮农防灾意识仍然不强、对天灾听之任之[2]，究其原因或源于我国农业保险保障水平仍然较低、保险激励仍然不足：2018年我国三大主粮作物保障深度仍在40%左右徘徊，保险责任仍以传统的自然灾害导致的直接物化成本的损失补偿为主，而对农户的防灾救灾行为仍无明确的激励机制。

　　2.促进了效益型、规模化农业的发展，但对专业化农业的保障總体不足

　　政策性农业保险通过保障对象、保障水平和补贴力度等的选择，可以有效发挥对农业资源的分配调节作用，促进农业产业结构的优化调整。随着我国政策性农业保险的广度和深度不断拓展，对专业化、规模化、高附加值农产品的保障范围不断扩大、保障力度不断提高，我国农业产业经济化、规模化倾向明显。2007年以来，我国蔬菜、药材等高价值作物的播种占比明显提升，花卉种植面积也从2007年的7.5万公顷增长至2018年的163万公顷;而从生猪养殖结构来看，2007年以前，我国年出栏量超过5万头的不足50户，2007～2017年间，我国生猪个体养殖户明显减少、生猪养殖日趋规模化，十年间年出栏量在5万头以上的养殖场增长为407户，年生产规模在1万头以上的养殖场数量也翻了一番。

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