“三权分置”下农地流转风险及其防范

　　摘要：农地流转是实现规模化、集约化农业经营的重要措施，但实践中存在农地“非根化”“非农化”、农地流转过度集中、农地被迫流转等风险。因此，需通过加强集体经济组织对农地流转用途和规模的监督、构建农地流转履约保证保险制度、完善农地流转合理定价机制、培育新型农业经营主体等方式完善“三权分置”下农地流转风险防范体系。

　　关键词：三权分置;农地流转;风险防范

　　农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的提出，是为在最大范围内优化配置土地资源，实现规模化、集约化经营。2015年国务院相继出台《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《深化农村改革综合性实施方案》等相关政策。为深化农村土地产权制度改革，2018年又修改现行法律中与此不适应部分，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了关于修改《农村土地承包法》的决定，确定“三权分置”构造，明确农地流转过程中土地承包经营权分置为土地承包权和经营权。近年来，农地流转规模的不断扩大出现了风险，需在农村土地制度改革中加以重视以促进乡村振兴战略发展。

　　1 “三权分置”促进农地流转的优势

　　“三权分置”是适应中国农地流转的农村土地制度，有利于提高农业效率[1]。经分析总结，主要具有下列优势。

　　1.1 加快农地流转效率

　　城市化是城乡发展中的必然阶段，很多农民选择人城务工以达到提高收入的目的，使农村留下大量的孤寡老人和留守儿童。由于老人及儿童的劳动能力不及青壮年，在农地仅允许本集体经济组织内部流转背景下无法产生更高收益，导致农地撂荒。土地经营权因流转而产生，得以将农地流转给村中的劳动能手、种粮大户或家庭农场等新型农业经营主体，年轻农民不再被限制于土地之上。城市化进程需将大量农业户口转化为城镇户口，但中国目前的农业人口远超城市人口，城市化还需付出较长时间的努力[2]。允许农地流转可为进城农民提供保障，因为即使无法亲自农耕，也能通过将农地流转获取经济收入，确保农地价值实现，消除进城务工农民的后顾之忧。

　　1.2 为农地流转设置保护屏障

　　土地经营权放开使得农地可在市场上流转。一方面，优化了土地资源配置效率，创新了经营体系，大幅度提高农业劳动生产率和农业现代化水平。农民通过土地经营权转让，使新型农业经营主体具有更先进的劳动资料，农地资源更为集中，扩大了种植面积。新型农业经营主体可获得更大的经济收益，反过来又促进劳动效率的提高和农业生产工具的发展。另一方面，土地经营权转让吸引了工商资本进人农业领域，开展大规模企业化生产以及农产品精深加工，提升了农业生产的科技含量和附加值。将土地经营权转让给新型农业经营主体，扩大了生产规模，既带动当地经济发展，又可带动当地就业率的提高，农民可以选择在新型农业经营主体中就业，在取得土地经营权流转收入的基础上可获得工资收入[3]。“三权分置”改变了以往土地仅作为生产资料存在，不能凭借土地本身获取资产性收益的情况，而允许农地流转则使农地成为了资本[4]。

　　2 “三权分置”下农地流转风险

　　2.1 农地“非粮化”“非农化”

　　“非粮化”和“非农化”是指随着农地流转次数变多，因管控不严，导致农地最终用于种植经济作物，甚至用于第二、三产业发展，丧失农业用途[5]，这是农地流转过程中经济选择的结果。农地流转的目的在于允许工商资本进入农业生产领域，实现规模化、集约化经营。农地流入方在取得土地经营权之后，若要从事粮食作物种植需投入大量的劳动要素，如农民、工具等，形成高昂成本。但市场上粮食作物价格远不及经济作物，并且经济作物的资本投入也相对较低，基于“理性经济人”假设，为能够获得更高的经济回报率，农地流入方倾向于种植经济作物。同时，粮食作物对土地肥沃度要求较高，如果土地不够肥沃需要重新培养，增加了成本，故在不够肥沃的农地上种植经济作物更为有利。城市土地比农地价格高，如购买城市土地进行工业生产，付出的成本远高于购买农地经营权，且城市中禁止产生大量污染的工业企业在城市中设置产房。为降低生产成本，工业企业在农地流转不加以管控的前提下，可能会到农村安置厂房，增加了农村污染。非农业生产获得收益高于农业生产，而且非农产业的回报率和资金回收率较高，因此产生农地的“非粮化”和“非农化”，而农地“非粮化”和“非农化”意味着国家粮食安全受到威胁。

　　2.2 农地流转过度集中

　　“两权分立”下的家庭联产承包责任制，为确保本集体经济组织内部成员均享有农地，因此农地划分并不集中，使得在相对完整的农地上存在许多家庭的土地承包经营权。“三权分置”改革目的是实现适度规模化、集约化经营，故而农地流入方需要获得完整农地才得以形成，仅能对符合其要求的可能分属不同家庭的承包地分别取得。当农地流入方在目标农地上取得其中一位农户所有的土地经营权时，其他农户为实现经济利益也会将其所有的承包地转让给该农地流入方。当农地流入方无法获得整块农地的土地经营权，就会对其规模化、集约化经营产生不利影响，需要支付较高的费用才能获得土地经营权。再者，因完整农地由多个农户所有，农地流入方会选择直接与集體经济组织或村民委员会协商，而集体经济组织和村民委员会为达到农地流转指标或获取经济利益，会规劝农户转让土地经营权。因此，如果对农地流转规模不加以控制，可能导致农村内大量农地流转给同一农地流入方[6]。对于农地流入方而言，农地流转过度集中能够使其获得更高的农地经济增值空间，但对农户来说，存在农地权益被挤压、受损等风险。过度规模化、集约化经营与中国倡导的适度规模化、集约化经营不符合，很容易导致土地资源的浪费。当农民在城市中无法生存想要回到农村从事农业生产时，因土地经营权期限未到且本集体经济组织不再分配农地，容易导致农民处于两难境地。

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文章名称： “三权分置”下农地流转风险及其防范

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