浏阳市农村集体建设用地流转问题及对策研究

　　摘 要 党的十八届三中全会以来，农村集体建设用地的流转成为土地流转领域理论和实践研究的热点话题。本文以全国农村土地制度改革试点市浏阳市为例，运用案例分析、逻辑演绎、归纳总结等方法，在分析总结浏阳市农村集体建设用地流转现状及做法的基础上，指出浏阳市农村集体建设用地流转在法律法规认知、农民固有观念、技术支撑体系、市场培育等方面存在的问题，最后从加强政策宣传、完善农民社会保障、完善基础技术、加强市场培育等方面提出了促进浏阳市农村集体建设用地流转的对策建议，以期为我国农村土地制度改革尤其是农村集体建设用地流转制度建设提供可借鉴的经验。

　　关键词 农村集体建设用地;土地流转;问题;对策;浏阳

　　農村集体建设用地作为建设用地的一部分，若能依法自由流转，对于促进农村发展和保障农民权益、缓解建设用地指标紧张、保障经济社会发展将会产生巨大的作用[1-4]。党的十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[5]。2014年12月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发[2014]71号)，部署在33个试点区(县、市)开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，探索农村土地制度改革路径。

　　湖南省浏阳市是国家33个农村土地制度改革试点区(县、市)之一[7]，近四年来开展了大量的农村土地制度改革探索实践。以该市为案例区域，分析浏阳市农村集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的现状、经验及问题，提出完善浏阳市农村集体建设用地流转制度的对策建议，以期为全国农村土地制度改革中集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革提供参考。

　　1 研究区概况

　　1.1 区位和经济社会概况

　　浏阳市位于湖南东北部，现隶属省会长沙市，是世界闻名的花炮之乡，是全国发展改革试点城市、全国农村土地制度改革试点市、中国优秀旅游城市、湖南省不动产统一登记试点市。位于北纬27°51’20”— 28°34’06”，东经113°10’24”— 114°14’58”之间，与江西省铜鼓、万载、宜春、上栗及本省醴陵、株洲、长沙、平江八县、市接壤。现辖4个街道27个镇1个乡，市域面积5007.75平方公里。2018年，浏阳市GDP1342.1亿元，一般公共预算收入113.3亿元，总人口为149.38万人，城镇人口71.14万人，乡村人口78.24万人，城镇化水平为47.62%。2015年6月，浏阳市被确定为国家农村宅基地制度改革试点。为进一步统筹协调推进改革试点任务，2016年10月，浏阳市被纳入农村土地征收制度和集体经营性建设用地入市改革试点地区，至此，浏阳市成为国家农村土地制度三项改革试点市。

　　1.2 农村集体建设用地概况

　　根据浏阳市农村土地制度改革三项试点基本情况方面的统计数据，截止2018年12月，浏阳市集体建设用地共23980公顷(见图1)。就宅基地而言，全市共有农户320982户，宅基地341417宗，宅基地总面积为21210公顷，其中规划城镇建设用地范围内4242公顷，规划城镇建设用地范围外16968公顷。就集体经营性建设用地而言，全市存量集体经营性建设用地共1320宗，总面积为770公顷。其他集体建设用地主要为农村公共设施和公益事业等用地，面积为2000公顷。

　　根据2017年浏阳市土地利用变更调查数据，浏阳市农村居民点用地32087.95公顷，占建设用地总面积的比例为67.21%。从用地分布来看，农村居民点用地面积较大的几个建制镇分别为大瑶镇、古港镇、镇头镇、沙市镇和枨冲镇，这些建制镇的农村居民点用地面积均超过了1500公顷，是浏阳市农村集体建设用地流转的重点区域，见表1。

　　2 浏阳市农村集体建设用地流转现状及做法

　　2.1 流转现状

　　在浏阳市成为农村土地制度改革试点市之前，浏阳市农村集体建设用地流转多以自发、隐形流转为主，且规模较小，流转管理也不够规范。所以，严格来讲，浏阳市农村集体建设用地的流转主要指农村土地制度改革试点后的流转情况。

　　2.1.1 农村宅基地流转

　　自从2015 年3月起启动农村宅基地制度改革试点以来，浏阳市制定了《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法》(试行)，按照建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”农村宅基地制度的目标要求，允许四个街道辖区和两个工业园规划区之外的宅基地，面向全市符合申请条件的农户流转，并鼓励通过公开竞价的方式取得。目前，共办理宅基地流转371宗、面积59360平方米。例如，澄潭江镇槐树社区推出9宗符合规划和节约集约用地要求的宅基地，经村民代表大会民主讨论同意公开择位竞价流转，吸引外村外镇农户落户成交3宗，地价总额55.14万元;永安镇芦塘村采取宅基地公开择位竞价方式来实现农村宅基地的有效流转(图2)。在农村宅基地抵押方面，2016 年以来，全市有7 家银行开展了宅基地及地上房屋抵押贷款业务，贷款额27.13 亿元，惠及农户29695户。

　　2.1.2 农村集体经营性建设用地入市

　　自从2016 年9月启动了农村集体经营性建设用地入市改革试点，浏阳市积极推进农村集体经营性建设用地入市，在满足土地使用者用地需求的同时，盘活了农村存量集体建设用地。2017年1月6日，湖南省第一宗集体经营性建设用地(大瑶镇南阳村原扁塘完全小学地块)成功入市(图3)，用途为商服用地，竞得单位为浏阳市大瑶金色摇篮幼儿园。截止2018 年12 月31 日，全市农村集体经营性建设用地入市共成交46 宗，主要分布在大瑶镇、古港镇、葛家镇、高坪镇、永安镇等乡镇，总面积为76.33 公顷(合为1145 亩)，土地出让总价款共12995.36万元。按用途分，商服用地9 宗，工业用地37 宗;按入市方式分，就地入市26 宗，调整入市20 宗;按土地使用权类型分，出让43宗，租赁1宗，作价入股2宗;按定价方式分，网上挂牌2宗，协议44宗。

　　从入市地块的交易价格来看，工业用地成交平均单价为10.75 万元/亩，商服用地成交平均单价为23.22 万元/亩。各入市地块的成交单价与其所处区域同用途的集体建设用地基准地价基本相当。在农村集体经营性建设用地入市的土地增值收益的分配方面，浏阳市严格执行《浏阳市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金和税费征收使用管理办法(试行)》、《浏阳市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见(试行)》中的相关规定，兼顾了政府、集体和个人的利益[8]。

　　2.2 主要做法

　　2.2.1 出台了一整套农村土地流转管理制度

　　针对农村土地制度改革，运用系统的、整体的改革思维，统筹兼顾国家、集体、个人利益，探索出台系列配套制度，推动改革试点制度化、规范化。宅基地制度改革方面，采取试点先行，大胆创新、反复尝试，制定了《瀏阳市农村宅基地管理办法(试行)》等6项制度。集体经营性建设用地入市改革方面，结合浏阳实际，研究制定了《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法(试行)》等8项制度。这些制度为农村集体建设用地流转提供了政策支持和实践指导，见表2。

　　2.2.2 统一编制了村庄规划

　　党的十八届三中全会《决定》要求，农村集体经营性建设用地入市要以符合规划、用途管制为前提，所以要坚持规划先行，实行严格的用途管制制度。为此，浏阳市以美丽乡村规划提质行动和土地利用总体规划中期修改完善为契机，分批启动了全市多个村庄规划的修编工作，以此引导农民科学选址建房、合理布局工业及商服用地，确保节约集约用地。在农村宅基地改革方面，统一规划建设相对集中的农民公寓、住宅小区，按照“一村一品”目标，成功创建了古港镇梅田湖村等21 个美丽乡村、永安镇华山屋场等45 个幸福屋场，打造了布局合理、环境优美的美丽乡村建设样板。在集体经营性建设用地入市时，明确农村集体建设用地中土地利用总体规划和城乡规划为经营性用途的土地，均可作为集体经营性建设用地进行入市。

　　2.2.3 统一对农村集体建设用地进行确权

　　党的十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”而农村集体经营性建设用地要入市，就必须符合“产权清晰”、“依法取得”这一基本前提。为此，浏阳市对农村集体经营性建设用地进行了确权登记，使其拥有合法的手续和权利证书。同时，浏阳市依据《浏阳市农村宅基地使用权及房屋所有权确权登记暂行办法》，按照不动产统一登记的新规范、新要求，对全市农村宅基地使用情况进行了摸底，查清了全市农户户数、农村宅基地宗数及构成(包括已颁房产证宗数、已颁土地证宗数、违法用地宗数等)，在此基础上办理宅基地确权手续。同时，对先行试验的两个村进行了高标准的地籍测量工作，为获取试验村宅基地使用的精确数据，通过公开招投标方式确定了专业技术队伍，依据《城镇地籍调查规程》和《不动产权籍调查规则》对试验村全面开展了宅基地及房屋的调查与测量工作。宅基地的调查内容包括使用者户籍、人口、宅基地取得方式、用地规模和不同用途面积、用地许可和确权、房屋确权、违法用地、一户多宅等情况。

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文章名称： 浏阳市农村集体建设用地流转问题及对策研究

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