我国新时代首都乡村治理研究综述

　　摘要：乡村治理是我国农村现代化发展建设的最基本问题之一，随着乡村振兴战略的提出和实施，健全新时代乡村治理体系更是成为重要的战略任务。北京作为大国首都和拥有两千多万人口的特大型城市，国际形势的外在需求和首都乡村振兴的内在要求，决定了其完善乡村治理的必要性和紧迫性。本文重点从乡村治理的概念界定、乡村治理的政策背景、新时代乡村治理的路径探讨、我国首都等发达地区乡村治理实践分析及国外乡村治理经验五个部分，对我国新时代首都乡村治理进行了研究综述，为新时代首都乡村治理体系的构建提供了理论指导，并对现阶段研究存在的不足和缺憾进行了归纳总结。

　　关键词：乡村振兴;乡村治理;复合型首都;北京市

　　引言

　　乡村治理一直是学术界研究的热点。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，并且强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” [1]之后，更是引发了学者和实践者对乡村治理研究的新一轮高潮。

　　北京作为新时代背景下的大国首都，完善首都乡村治理体系是高标准、高水平、高质量实施乡村振兴的应有之义，是破解首都乡村当前短板的客观要求，更是复合型功能首都乡村发展的外在需求。因此，本文围绕新时代首都乡村治理，进行相关理论研究和实践成果的梳理总结。

　　1 乡村治理的概念界定

　　国内“乡村治理”的概念，最初由华中师范大学中国农村问题研究中心的徐勇教授于1998年在庐山脚下实验村召开的研讨会上提出，使用这一更具有包容性的概念来解释和分析乡村社会，并基于“村治实验”的经验与反思，定义乡村治理是指通过解决乡村面临的问题，实现乡村的发展和稳定，涉及到乡村治理的主体、权利结构、目标、方式等不同维度[2]。这一概念的提出，也引导了学术界关于乡村治理研究的三大方向：權力导向、主体导向和目标导向[3]。

　　权力导向的核心是权力配置的多元化，定义乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威对乡村社会调控和治理的动态过程[4-5]。主体导向认为，乡村治理就是性质不同的各种组织，通过一定的制度机制共同把乡村公共事务管理好[6-7]。目标导向则是要实现乡村社会公共利益的最大化。如贺雪峰[8]认为“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国的乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”。这三大导向也从权力、主体和目标三个方面共同构筑了乡村治理的基本内涵。

　　2013年11月，中共十八届三中全会第二次全体会议上，习近平首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵，指出“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。从这个意义上讲，乡村治理更强调制度安排。

　　刘守英等[9]提出乡村治理是一系列制度安排的集合，它是乡村秩序的基础，也是农村现代化的重要组成部分。党的十九大报告使用“自治、法治与德治相结合”明确表述乡村治理体系，既考虑了乡村秩序的特性，也考虑了自上而下的秩序统一。“自治”实现村民自我民主管理，“法治”实现法律对乡村的正式约束，“德治”实现村庄道德和非正式制度约束。

　　因此，本文界定“乡村治理”是在制度层面的探讨，是“自治、德治、法治”理念下的一系列制度安排，涉及到乡村产业、生态、文化、社会等各领域，其目标是实现乡村振兴和乡村治理现代化。

　　2 乡村治理的政策背景

　　2.1 制度变迁

　　回顾新中国成立至今乡村治理制度与秩序演变历程，可将其概括为四个时期，即人民公社时期的“政社合一”时期、改革开放后的“乡政村治”时期、全面废除农业税后“农民主体能力建设”时期及党的十九大以来的乡村治理新时代。乡村治理经历了从村民自治到乡政村治又到乡村共治的过程，涉及经济发展、公共服务、城乡一体、生态环境及基层民主等关键领域，蕴含了国家高位推动、坚持农民主体地位、构建多元乡村治理融合机制等鲜明的中国经验[10-12]。

　　2.1.1“政社合一”时期

　　新中国成立后，农村的主要经济组织形态为人民公社，通过计划经济顺利实现了依靠农业积累建立工业化基础;然而后期目标异化、体制僵化，束缚了农业生产力的发展[13]。

　　2.1.2“乡政村治”时期

　　1978年，家庭联产承包责任制在全国范围内推广。1980年，广西宜州市合寨村探索并初步形成了与新生产经营模式相匹配的、以“村民自治”为核心特征的乡村治理框架。1987年，村民自治在广大农村推行开来，在乡镇建立了取代人民公社的人民政府，在村一级实施村民自治，即“乡政村治”。这一制度确保了农村经济社会的基本稳定，但随着时间的推进，出现财政困境导致乡镇政权发生“自利”行为，由于国家汲取资源而发生了由治到乱的变化[14]。徐勇[15]提出“县政、乡派、村治”，通过强村、精乡、简县来改善;沈延生[16]提出“乡治村政”;温铁军[17]提出将乡镇政府改为乡公所，作为县级政府的派出机构，村一级实行自治，镇一级自治但只管理镇建成区。

　　2.1.3全面废除农业税后“农民主体能力建设”时期

　　取消农业税后，农村干群矛盾得以化解，但乡村治理公共事务管理出现缺失，乡村精英治理、能人治理的现象较为突出，但也极易导致乡村治理的“寡头政治”。很多研究学者认为：优化乡村治理结构是提升乡村治理制度绩效的重要措施[18];乡村治理要完善民主法治，提倡民主合作模式[19];强化农村基层党组织的政治功能[20];要以激活农民的自治性与群众性为主旨[21]。同时国家政策不断向农村倾斜，为农村现代化与新型城镇化提供了良好的发展环境和政策支持[22]。

　　2.1.4党的十九大以来的乡村治理新时代

　　如何解决乡村制度落地、组织空转与主体能力发展不平衡等问题，成为乡村治理进入新时代必须要回应的命题，并且强调以治理的有效性作为形成治理的终极价值追求[23]。

　　2.2 政策解读

　　2.2.1政策演进趋势

　　回顾改革开放以来中央一号文件的政策演进，关注主题涉及了家庭联产承包责任制、农村税费改革、新农村建设、农业现代化、农业供给侧结构性改革及乡村振兴战略等，体现出我国乡村治理政策演进的梯次发展趋势[24](见表1)。

　　2.2.2政策要求变化

　　总结乡村治理领域的政策要求变化：在乡村党建方面，始终重视农村基层党组织建设在乡村治理和组织中的地位和作用，强调优秀人才培养;乡村自治方面，在民主管理要求的基础上增加村民自治内容要求，推进村规民约、村民自治试点等工作的开展;乡村法治方面，在农村普法教育和权利维护要求的基础上，增加对乡村调解、公共法律服务等方面的要求;乡村德治方面，以“德治”代替“精神文明建设”表述，并提出與自治、法治相结合的要求;平安乡村方面被列为单独的组成部分进行明确要求。

　　2.2.3重点难点解读

　　诸多专家学者已针对乡村治理政策的重点难点作出解读[27]，提出应抓住产权明晰、农村基础设施完善及现代新型经营主体建设三大问题进行乡村治理与复兴;提出现阶段农村存在基本组织制度没有解决，基本经济制度及其与组织制度的关系尚未明确，现行的经济制度不适应农村组织制度发展需要或者治理建设需要等问题;中国的乡村治理应避免强制照搬殖民国家或者新大陆国家农业现代化道路、用城市建设模式来建设农村及用工业化模式来推进农业现代化的三大错误。总体看来，通过上下体系融合、顶层设计与基层实践响应，将乡村治理体系纳入国家治理体系和治理能力建设至关重要[28]。

　　3 新时代乡村治理的路径探讨

　　夯实农村基层基础是保障治理有效的固本之策，“三治合一”体系建设既是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践场域，也是实现乡村振兴的方法论。因此本部分从农村基层组织建设、乡村自治、乡村德治和乡村法治等路径进行探讨，并结合国际视野总结发达国家乡村治理的先进经验。

　　3.1 基层组织建设

　　农村基层党组织是乡村治理的根本力量和治理体系的中心，发挥着领导核心作用与战斗堡垒作用;同时，乡镇政府、村两委等行政组织作为乡村治理的中坚力量，其治理行动和能力直接决定乡村治理的成效。

　　在基层党组织建设研究领域，专家学者提出在多元共治模式下明确农村基层党组织领导核心地位，通过转变自身的选举方式、工作方式、监督方式，强化乡村基层组织体系来增强国家的常规性权力[29];在政治组织功能发展和转型方面，提出突出政党的社会属性、强化服务功能[30-31];在个案研究方面，对广东省珠海市等地党建引领乡村治理创新模式进行研究，重点从加强农村党内民主建设、加强农村党员干部队伍建设、改善和创新农村党的领导体制和方式、构建共建共治共享机制等方面进行了深入探讨[32];对于“第一书记”机制，从抓党建、促脱贫等方面探讨了对乡村治理的推动作用。

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