涉农财政资源分配体系的重构与村庄治权再造

　　摘 要：税费改革后，国家涉农财政资源是采取技术化分配方式输入农村，没有实现向村级治理资源的转化，未起到增强村庄治权的效果。成都市和清远市农村资源分配体系创新实践通过资源整合、组织配套和分配程序创设等体制建设重构了国家涉农财政资源的民主化分配体系。其所内涵的村级组织资源统筹机制、村民利益关联机制和村民民主参与机制实现了村庄治权再造，这对优化国家涉农财政资源分配体系、提升农村基层治理能力具有重要的启示意义。

　　关键词：资源分配体系;技术化分配;民主化分配;村庄治权

　　推荐阅读：《中国牦牛》是目前国内外唯一的牦牛学科专业刊物。1979年经农垦部批准,四川省出版事业管理局核准发给期刊登记证,于1980年正式创刊发行;1988年全国报刊整顿重新登记时,本刊又经农业部审核批准由部主。

　　引 言

　　在已有研究中，学者多是将治权与资源相联系，资源是治权的重要生产机制。较早提出治权概念的李昌平主要是强调集体经济所有制这一村庄治理的经济基础对村庄治权的影响，认为集体土地所有权的虚置导致了乡村治权的丧失，进而造成了农民上访的增多[1]。西方学者吉登斯揭示了权力与资源之间的关联，认为权力依托于资源得以再生产，并将资源分为配置性资源和权威性资源。“配置性资源指对物质工具的支配，这包括物质产品以及在其生产过程中可以利用的自然力”;“权威性资源指对人类行动行使支配的手段”[2]。借鉴吉登斯的资源划分，申端锋将乡村治理资源分为物质性资源和权威性资源。物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质，权威性资源指乡村支配农民的手段与制度。乡村治权便是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力[3]。申端锋的物质性资源即是乡村治权生产的物质，而权威性资源为乡村治权生产的制度工具和手段。

　　从李昌平以及申端锋等学者对乡村治权的理解中可以发现，村庄(乡村)治权其实是一种村庄(乡村)相对自主的治理权力，其中资源特别是具有自主分配权力的物质资源是村庄治权生产的重要条件。一定的村庄治权是村民自治得以有效运转的前提。从对既有相关文献的梳理可发现，我国乡村治权趋于弱化已在学界获得高度认同，认为自20世纪90年代以来的乡镇体制改革，尤其是财政体制改革是造成乡村治权弱化的重要原因，乡村基层政权的悬浮化[4]、软指标的硬指标化[5]等都是乡村治权弱化的典型表现。以此为基本认识前提，学界涌现了一批乡村治权弱化可能引致的治理后果研究。有学者通过个案的实地考察发现，在乡村治权弱化的背景下，村民倾向于采取非正规行动以牺牲公共资源的方式来满足个人目的[6]。治权的弱化使乡村失去了对集体上访、缠访、闹访者的治理能力，充当了村民上访的催化剂[7]。更有甚者，乡村治权弱化还导致了灰色势力的繁衍[8]和钉子户的滋生[9]。

　　已有研究极大丰富了我们关于乡村治权相关问题的认识，但也存在对如何克服这一现实困境回应力度不足的局限。在当前实现基层治理能力现代化的现实压力下，伴随大量国家财政资源的下乡，探讨国家财政资源输入方式与村级治理，尤其是与村庄治权之间的关联，以提出解决这一问题的可行方案便具有十分重要的意义。这不仅关系到农村公共品的供给效率，而且还深刻影响着村级秩序的供给能力。然而，从当前国家涉农资源采取的输入方式来看，村庄治权并没有因国家涉农资源投入力度的增加而同步增强。成都市和清远市的相关制度探索却在一定程度较为有效地克服了既有国家涉农资源分配方式的不足，起到了优化村庄公共品供给秩序以及提升村庄治权的效果。

　　2007年6月，成都市被確立为国家级综合配套改革试验区，要求全面推进各个领域的改革，以形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，以对全国改革的深化起到示范和带动作用。成都市综合配套改革涉及统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等多方面的内容。与之类似，广东省清远市与湖北省秭归县于2014年11月被农业部、中央农村工作领导小组等13个部委列为全国第二批农村改革试验区，清远市所涉及到的改革内容也非常广泛，其中最重要的是“三个重心下移”和“三个整合”改革。“三个重心下移”是指基层党组织向自然村下移、村委会向村民小组下移和公共服务平台向农村下移，“三个整合”是指农村土地资源整合农村土地资源整合的具体内容是：在村集体统筹下，遵循村民自愿的原则，解决土地细碎化问题。、涉农服务平台整合涉农服务平台整合的具体内容是构建县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村一级建立社会综合服务站，集中开展便民利民的全程代办服务。和财政涉农资金整合。

　　据实地调研观察，成都市和清远市上述诸多改革中，对农村基层治理产生重要影响并具有显著改革成效的分别要数成都市建立公共服务保障体制中的村级公共服务与社会管理资金的制度创新和清远市的财政涉农资金整合。虽然二者的具体做法有所差异，但是它们本质上都是对既有的国家涉农财政资源分配体系的变革，重新构建了国家涉农财政资源的民主化分配体制。这不仅直接改善了农村公共品供给状况，而且还极大提升了农村基层组织的治理能力和激活了村庄社会。

　　一、资源的技术化分配与村庄治权弱化

　　税费改革后，我国大部分农村村级组织的运转经费以及村庄公共品、公共服务资源都主要是依赖国家财政。国家向农村投入资源的力度基本每年都呈增加的趋势。就目前来看，国家每年向农村投入的各类“三农”财政资金总量超过了2万亿。国家财政资源的大量投入在很大程度上缓解了农村资源匮乏的困境。但是，国家资源究竟应如何进村和采取怎样的分配方式却引发了很大的争论。从国家治理的角度来看，为了加强对财政资金的规范化管理，国家往往倾向于采取技术化的分配方式来实现对各方主体的控制和监督，以从国家之前对农村的“间接治理”转变为“直接治理”[10]。这实则是弱化村级组织自治权力的思维。

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文章名称： 涉农财政资源分配体系的重构与村庄治权再造

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