新时代我国粮食安全区域布局的新构想

　　[摘要]当前，我国粮食区域布局在农业供给侧结构性改革中面临新的挑战：粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应;主产区与主销区的利益矛盾调和难度大;政策综合集成效应没有发挥，粮食主产区农民收入增长缓慢;粮食生产不同区域之间的发展差别日益增大等，优化区域战略布局成为当务之急。新的构想把粮食区域布局分为全国性商品粮生产区、全国性粮食综合区、区域性商品粮生产区、区域性粮食综合区、粮食产销平衡区和粮食消费区等7大区域。在此基础上，提出了优化粮食区域布局的具体措施。

　　[关键词]粮食安全;区域布局;主产区;主销区

　　推荐阅读：《广西粮食经济》经济刊物。以刊登粮油购、销、调、存、加工、粮食企业管理改革,区域粮食经济战略,完善合同定购制度和粮食“双轨制”,改革食品结构,扩大粮油商品流通,发展横向经济联合,粮油体制改革等方面的学术论文和调查报告。

　　中国特色社会主义进入新时代，国家粮食安全出现新挑战，如何确保国家粮食安全，是事关我国现代化建设成败的大事。粮食是大宗商品，粮食生产对自然资源和地理环境的依赖性大，优化粮食区域布局是粮食安全战略的重要组成部分，也是农业供给侧结构性改革的重要内容，事关中国农业现代化发展的战略选择。

　　1 我国粮食区域布局面临新挑战

　　总体来说，我国粮食生产的区域布局正在不断发展，其趋势是由南方持续向北方转移，由东部、西部逐渐向中部推进，其中东南沿海区粮食生产急剧萎缩，东北区和黄淮海区形成了全国粮食增长中心，粮食主产区的边界明显地呈现出缩小趋势，粮食净调出地区急剧减少。当前，我国粮食区域布局面临新的挑战。

　　1.1 粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应

　　近年来中国粮食区域政策主要集中在两个方面：一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策;二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食生产的发展，但区域优惠的政策效应并没有凸显出来，至今仍缺乏一个独立完善的国家粮食主产区政策，致使粮食主产区长期积累的各种矛盾和问题日益增多，成为当前“三农”问题的主要地和关键区域。目前，中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的，而且主要局限于粮食生产和粮食数量增长，局限于生产性的政策激励，即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策，忽视了粮食生产之外的区域性发展政策需求，由此导致主产区粮食生产与加工转化之间的不协调，粮食平衡区、主销区等区域粮食储存布局不合理等，特别是对粮食主产区单纯的粮食生产激励，忽视了对粮食主产区工业化和城镇化的发展促进，导致粮食主产区地方财政包袱沉重，缺乏自我发展能力。

　　1.2 主产区与主销区的利益矛盾调和难度大

　　尽管种植粮食的比较利益低，但是主产区承担国家粮食安全的责任也连着地方政府的政绩。地方政府为了保障粮食生产的面积和产量，不得不在国家粮食补贴的基础上动用地方财政再增加对粮农和种粮大户粮食生产的补贴，此外，地方还承担了粮食风险基金、农业科技支出、各种配套资金以及落实各项补贴等地方财政支出。然而，粮食生产出来后，粮食主产区又必须把其生产的粮食调往相对发达的主销区，这些地方政府的补贴实际上也伴随着转移到粮食主销区，由此便形成了“穷区”补贴“富区”的不合理现象。伴随着主产区大量粮食的调出，实际上隐含了主产区补贴和利益的流出。譬如，2010年安徽省用于粮食的各种支出162.19亿元(不包括市县两级配套)，其中省级支出78.3亿元，中央补贴83.89亿元。按全省生产粮食3080万吨计算，每公斤粮食含有中央和省级补贴0.527元，其中省级补贴每公斤0.254元，中央补贴每公斤0.272元。2010年安徽省共调出省外粮食950万吨，据此推算，全年流往省外的粮食补贴达50亿元，其中流出的省级粮食支持补贴24.16亿元，流出的中央补贴25.84亿元[1]。这种补贴转移和利益流失形成了主产区和主销区之间的利益矛盾。

　　1.3 粮食主产区农民收入增长缓慢

　　目前，受现行条块分割体制的影响，中央支农资金分属不同的部门分配和管理，各部门均有自己的计划和安排，部门间协调配合难度大，导致支农资金在分配、使用和管理上渠道紊乱，甚至出现重复建设、多头建设的现象。如农业部门的农业综合开发资金包括水利设施投資，水利部门也有水利建设资金，两块资金在主产区因渠道不同难以捆绑使用。显然，部门分割的惠农政策造成了粮食生产发展各环节苦乐不均，如水利部门过剩的扶持资金难以用于粮食仓储设施的建设，同时也加剧了资金使用的分散，降低了支农资金的使用效果，不利于粮食主产区的可持续发展。同时，粮食主产区农民收入增长缓慢，贫困人口较为集中，“三农”问题突出，农产品加工转化滞后，地方财政包袱沉重，资金入不敷出，是一种典型的关键问题区域[2]。

　　1.4 粮食主产区与主销区之间的发展差距还在拉大

　　粮食主产区由于粮食安全责任与区域发展限制，县域经济发展能力低下。相反，粮食主销区则通过对农业特别是对粮食生产的“排斥”实现了经济的快速增长。其结果是粮食主产区与主销区之间的发展差距呈现扩大趋势。2003年，粮食主销区人均生产总值为31 380元，主产区为9 788元，二者相差21 592元;到2010年，粮食主销区人均生产总值迅速提高到82 152元，而主产区只有31 216元，二者相差52 936元。2009年，全国1 052个产粮大县人均财政收入低于本省平均水平约100元，低于全国平均水平约215元[3]。黑龙江省70个产粮大县(包括国有农场)中，有43个县财政收入不足亿元，有21个属于贫困县[4]。更重要的是，由于长期投资不足，加上缺乏自我积累的内在机制，导致主产区农业基础脆弱，抵御自然灾害能力低，基础设施和公共服务落后，自我发展能力和可持续发展能力缺乏，在工业化、城市化发展中与主销区的差别还在不断扩大。

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