论文发表政府渔业管理职能转变情况研究

　　摘要：随着渔业经营体制改革的深入，各级政府渔业行政管理部门逐步加强了渔业公共服务，并取得一定的进展。但是，政府渔业公共服务与渔业发展需求之间还有不小的差距。本文选自：《中国兽医科学》报道国内外兽医科学的研究进展和水平，推广兽医科学研究成果，反映国内外兽医科学研究动态，探讨新的兽医学理论和研究方法。展示国内外兽医科学的最新研究成果，报道畜禽疾病流行动态和对策，交流动物疾病诊断、防疫、检疫的分子生物学方法和技术，介绍兽医学基础理论和知识。

 

　　关键词：渔业管理,职能转变

 

　　为加强和改善渔业管理，近些年来各级政府积极采取措施，渔业管理方式、方法和效果都得到一定的改善。然而，渔业发展中的一些主要问题和矛盾，特别是资源环境约束与渔业经济发展的矛盾，仍未能得到有效解决，渔业管理尚存在诸多制约和困难，政府渔业管理不能适应渔业发展需求的矛盾依然十分突出。其中的关键问题之一，是长期存在的渔业行政管理体制不顺，政府渔业管理职能不能很好地适应渔业管理需求。本文根据我国政府职能转变的宏观要求和渔业发展形势需求，分析我国政府渔业管理职能界定和存在的主要问题，提出政府渔业管理职能转变的对策建议。

 

　　一、新形势下我国政府渔业管理职能的界定

 

　　政府职能是国家行政体系在整个国家社会系统中所扮演的角色和发挥的作用，本质上是政府对社会所承担的责任和法定权限?。只有与其所处的客观环境和社会需求相适应，政府职能才能正确、有效地发挥政府在社会系统中的作用。

 

　　(一)我国政府职能转变的宏观要求

 

　　在市场经济条件下，政府的主要职能应是弥补“市场失灵”，提供公共产品和进行社会管理。我国已初步建立了市场经济体系，但市场发育还不完善，经济结构性矛盾仍比较突出，需要政府在提供基础性制度条件和经济结构调整方面发挥作用。为此，新时期我国政府的基本职能应是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务瞄1。2008年2月国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》对于如何全面正确履行政府职能，提出要“改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务”；指出政府职能转变的方向是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变口1。

 

　　(二)当前我国渔业发展形势

 

　　随着渔业经济的快速发展，我国渔业经营体制和渔业发展的内外部环境均发生了重大变化。1．市场机制在的基础性作用明显增强

 

　　上世纪90年代中期以后，渔业经营体制发生重大转变，渔业经营自主化和渔业经济形式私有化程度大大提高【41。市场机制在渔业经济发展中的基础性作用日益明显，成为调整渔业发展的主导力量。

 

　　2．水产品供求关系发生了深刻变化

 

　　在水产品产量与市场需求稳步增长的同时，水产品质量安全的市场要求不断提高与监督保障水平低的矛盾日渐突出，资源环境的刚性约束与渔业发展之间的矛盾依然尖锐。渔业发展的主要矛盾已由供应不足转变为受市场和资源的双重约束，质量、效益提高与资源环境可持续利用是今后渔业能否持续健康发展的关键。

 

　　3．渔业发展和渔业管理的国际化程度越来越高

 

　　我国渔业经济国际化程度不断提高，捕捞、养殖和水产品加工对世界渔业资源和国际市场资源的需求日益扩大；国际管理对我国远洋渔业和水产品国际贸易的影响逐步增强瞪西1，周边海域的渔业管理国际化、复杂化趋向明显盯。81。国际化管理正深刻影响着我国渔业的生产方式、内外贸易和内部管理。

 

　　4．渔业发展长期存在的主要问题未能得到有效解决，新的问题不断出现近十年来，我国渔业管理已取得重大进步。但渔业发展长期存在的主要问题仍未得到有效解决：过大的捕捞能力和有限的渔业资源之间的矛盾依旧突出，捕捞违法生产和违规作业仍较多存在，渔业安全生产形势仍未得到根本扭转。同时，新问题不断出现：养殖水产品质量安全问题日益突出，渔业水域污染和环境破坏对渔业生产的影响日趋严重，水域滩涂渔业使用权益受侵害的现象不断发生。

 

　　(三)新形势下我国政府渔业管理职能界定

 

　　根据我国行政管理体制改革与政府职能转变的宏观要求和渔业经济发展形势变化产生的内在需要，新形势下我国政府渔业管理应具备的主要职能可以概括为：渔业经济调节，渔业法制建设，渔业公共服务和渔业监督管理。

 

　　1．渔业经济调节

 

　　渔业是典型的资源环境型产业，涉及公有性的水域、滩涂资源和渔业生物资源，渔业发展的目标要实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一。因此，必须由政府对渔业经济进行调节，而不能完全依靠市场。政府渔业经济调节在内容上主要是产业结构和经济增长方式的调整，特别是在当前渔业发展受资源和市场双重约束的情况下，经济结构调整和增长方式转变成为渔业能否实现可持续发展的关键。此外，还需要调整渔业内部的资源和收入分配以及渔业与其他相关行业的关系，以维护农村渔区社会稳定和发展。

 

　　2．渔业法制建设

 

　　在市场经济条件下，对各种经济社会关系真正发挥作用的是法律体系，政府职能的价值取向应是“法治”，为此政府必须提供作为“法治”前提和基础的法律制度。鉴于国家立法和行政职能分离，政府渔业法制建设职能主要是根据渔业管理需求向立法机关提出立法建议，并根据国家基本渔业法律制定渔业行政法规、规章，以及在法律框架下建立和优化渔业管理制度。

 

　　3．渔业监督管理

 

　　我国已基本实现了渔业经营自主化，市场机制在渔业经济运行中发挥着主导作用。在此条件下，政府必须加强监督管理，以维护正常的渔业经济运行秩序，保护渔业资源和水域环境等自然基础条件，保障渔业生产安全、水产品质量安全，为实现渔业公共利益、长远利益提供基础保障。

 

　　4．渔业公共服务

 

　　一方面，作为渔业基本物质基础的渔业资源和环境具有公有性，其供给必须也只能依靠政府予以保障。特别是在当前我国渔业资源普遍被过度开发利用，渔业水域环境恶化的现实下，更需要由政府主导进行渔业资源养护、生态环境修复等基础保障服务。另一方面，渔民权益保护、渔业安全生产保障、渔业基础设施建设、渔业信息和科技服务等都是政府应承担的责任。此外，从维护国家渔业权益和渔民权益的双重目的出发，在协调有关渔业的国际关系方面，政府应责无旁贷地承担服务责任。

 

　　二、当前政府渔业管理职能存在的主要问题

 

　　改革开放以来，我国在渔业发展的认识上，逐步由“重生产，轻管理”向加强管理转变，特别是1986年《中华人民共和国渔业法》颁布实施后，各项渔业管理制度逐步建立并实施。上世纪90年代中期大规模渔业经营体制改革完成后，政府职铝基本实现了由组织、指挥渔业生产向监督管理和渔业服务的转变。但是，从目前我国政府渔业管理职能的运行状况来看，仍存在诸多问题，还不能很好地适应渔业发展的客观需要。

 

　　(一)渔业法制建设滞后

 

　　我国渔业法制建设已取得重大进展，对促进渔业可持续发展和维护国家渔业权益发挥了重要作用。但是，当前我国渔业法制仍不能有效地解决渔业发展中存在的各种问题。首先是渔业配套立法不足，特别是2000年《渔业法》修改以后，部分重要内容如捕捞限额制度等，缺乏相应的行政法规或规章予以具体化、制度化，不能形成相应的管理制度，无法支撑现有渔业基本法律贯彻落实。其次，一些重要的渔业管理环节尚缺乏相应的法律制度，如渔业资源配置、渔业统计监督等，从而对渔业管理的实施和效果产生影响。

 

　　(二)渔业经济宏观调节不足

 

　　在渔业产量稳步增长的同时，我国渔业产业结构已经发生了重大变化，实现了以养殖为主的产业结构调整，水产养殖产量和捕捞产量比例从1985年的45：55发展为2007年的69：31(根据第二次全国农业普查调整后数据)，同时加快了以外向型渔业为主的结构调整步伐。但目前我国渔业经济仍以规模扩张的粗放型增长方式为主，生产发展与资源环境的矛盾依旧突出，渔业增长方式急需由规模扩张型向质量效益型转变。同时，渔业结构性问题仍然存在：水产品加工依然未能得到突破性发展，2006年全国水产品加工总量占水产品总量的比重为25％，比1995年(16．5％)仅增加了8．5个百分点，水产加工产值占渔业经济总产值的比例由1995年的18．4％下降到2004年的16．5％，2006年有所恢复，也仅为18％；海洋捕捞作业方式未能优化；水产养殖经营方式仍以粗放、分散式小农经济为主，集约化、健康养殖模式仍有待于进一步发展”01。

 

　　(三)渔业公共服务薄弱

 

　　水域污染和生态环境破坏对渔业资源损害、对养殖水域滩涂使用权的侵害等问题一直未能得到有效解决，甚至呈现进一步恶化的趋势；有效的水产养殖病害防治等体系尚未真正建立；完整、有效的渔业安全生产服务和监管体系还没有完全形成，安全事故还不能得到有效控制；转产转业渔民就业保障、渔民最低生活保障等方面尚有待进一步加强。