农村土地上房屋征收补偿实行协商制度的探讨

　　1土地上房屋征收补偿的现状

　　1.1协商制度的提出

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。至此，原有的《城市房屋拆迁管理条例》已经正式被取代。其中，最为引人注目的是该条例明确对征收的程序做出规定，那就是必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商。

　　1.2社会主流的反应

　　征收程序中协商制度的提出反映了政府能对民生问题适时的做出政策调整，并预示着原先“官本位”模式下奉行的“秩序控制型”基本观念开始向“民本位”模式所奉行的“当事人自治型”基本观念的转换，这引起了社会各界的关注与认同。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文更是进一步提出了集体土地征收应当遵循国有土地征收同样的原则，公共利益征收补偿完全可以通过农民和政府的协商、谈判形成补偿价格，从而形成一个“事实上”的价格。

　　1.3土地上房屋征收协商的实施

　　根据对某市的拆迁安置宣传提纲进行分析，笔者发现，土地上房屋征收补偿中的协商早已存在，并随着客观环境不断的变化发展。该市2000年A新区征用农村集体土地拆迁区域内总面积约18万平方米，涉及人口约2000人。按政策限定的安置对象为：凡在拆迁区域内对被拆迁房屋具有合法所有权和使用权的单位、个人均列为安置对象。对无房屋所有权证房屋特别规定：违章建筑或超过使用期限的临时建筑不予安置和补偿。但对个别违章户，又是特困户的，无其他房源，在摸底数据经审查的前提下，可给予适当安置，做到居者有其屋。然而到了2009年，该市B新区征用农村集体土地政策限定的安置对象已经发展为：凡在本拆迁范围内，具有合法所有权证和使用权证的单位、个人以及在本拆迁范围内拥有2004年10月26日前建造的无产权房屋且具有集体经济组织身份的村民均为安置对象。而同为2009年，该市火车站周边配套项目征用农村集体土地政策限定的安置对象则限定为：凡在本拆迁范围内，已规划部门批准的规划红线为准，具有合法所有权证和使用权证的单位、个人以及在本拆迁范围内具有集体经济组织身份的村民均为安置对象。可见，拆迁征地补偿过程中的协商结果在实际应用中不仅随着时间发展，还有可能根据不同区域产生相应变化。

　　2土地上房屋补偿程序中的协商

　　2.1协商的概念

　　随着建设和谐社会的指导思想不断深入人心，公共行政的方式开始趋向多元化，协商行政得到了越来越多的空间。协商行政是一种行政理念，在协商、妥协、和解为特征的参与形式中，寻求合意，并在合意的基础上做出决定。当事人不仅能获得程序上的参与，而且可以对结果施加实质性的影响，体现了对过程和结果的双重控制作用。

　　2.2协商的基础——可处分性

　　行政理念不管发展到哪个阶段，都离不开将依法行政作为基础。从司法制度方面进行解读，协商行政与现行法律确定的行政复议和解制度有一定的渊源。然而司法行政复议和解制度从法律明令禁止到政策性积极探索，再发展到法规明确肯定，花费了将近20年时间。 1989年《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”直到2006年，在构建和谐社会理念的指导下，和解才作为一种化解行政争议机制的特殊作用得到充分肯定。

　　之所以和解制度的出台如此艰难，主要是司法学界和实务界长期普遍认为行政权力是绝对不可以处分的。行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员，但他们都不是所负担职权的所有者，因此即使在拥有裁量权的情况下，根据依法行政的一般法理，行政机关也不能享有处分权。可见一项制度的构建，必须考虑到各个细节因素的影响，并且要找到令人信服的理论作为依据。公共利益与私人利益之间并不是截然对立的关系，而是相互依存的关系，因此从利益本质上进行解释，原先绝对不可处分的行政权力和私有权利才有了协商的基础。

　　但农村土地上房屋征收补偿程序中的协商制度则更需谨慎，这主要受三方面原因的影响。

　　(1)探索求证时间较短。城市土地属于国有性质，农村土地的性质属于集体。土地协商行政主要的指导思想是强化当事人的主体性地位，强化到什么程度，是否能够一蹴而就必须能够明确。协商行政能否解决实质性问题，不再是行政机关单方面裁决的结果，其根本在于当事人的意愿。这明显是针对之前网络、媒体主流报导的行政机关野蛮拆迁的状况而作出的调整。虽然具有很强的适时性，体现了政府的亲民和高效率，但在协商制度的制定上难免略显急促。

　　(2)与司法行政复议和解制度从开始就有三方参与不同，土地上房屋征收补偿未发展到诉讼阶段之前，参与的主体只有两方。在行政权力主体的处分权已经松绑的情况下，具体的行政人员和私有权人很容易在利益上混淆。此时即使法律条文做出明确规定，也很难起到实质性的约束作用。

　　(3)最为重要的，私有权人不可处分的权力能否进入协商制度。从上述某市的拆迁安置宣传提纲中可以发现，在土地上房屋征收补偿方面的协商制度出台之前，即使是最严格的执行程序也会给无产权人留有适当的补偿方案。在土地上房屋征收补偿方面的协商制度投入实际操作后，无产权人的权力地位更得到了加强的趋势。所谓“处分”，是指当事人依法处置自己所属合法权益的法律行为。在不损害他人权利和公共利益的范围内，当事人享有处分的自由。但在行政权力已经找到可处分的理论依据的前提下，当事人不合法的权益也是可以得到处分的。如果轻易让不可处分的权力进入协商制度，必将造成程序上的巨大漏洞，由此可能产生巨额的灰色利益。

　　因此，土地上房屋征收补偿方面的协商制度的执行和发展应该慎之又慎，私有权人的诉求在进入协商制度之前，应该得到统一标准的确定。否则法律概念上的模糊在现实执行中必然形成灰色地带，在我国媒体主流报导被拆迁人受到不公待遇的大氛围下，偶有被拆迁人一拆成巨富的报导，像是大海里的浪花无人深入分析重视，甚至大多人都觉得正当如此。孰不知如果放任自流，首先损害的是国家利益，但最终也将被转嫁到商品住宅、甚至是保障性住房产品上。

　　2.3协商的目的

　　有人认为土地征收补偿目标是保证失地农民生活水平不降低，长远生计有保障。但农村土地上房屋征收补偿的协商程序要完善成一项制度，显然不能简单地理解为怎么让当事人充分发挥主体诉求，其目的应该是让当事人通过自己的博弈行为，认识到法制真理的标准，达到社会和谐的目标

　　3 协商制度面临的焦点问题

　　针对当前农村土地上房屋征收补偿中的两个焦点问题，笔者以行政法的角度进行分析。

　　3.1土地上房屋征收补偿中的否定性行为

　　行政机关的否定性行为不同于行政不作为，是在相对人申请的行政行为中，行政机关所作出的对行政相对人权利或义务产生影响的否定性行政决定的行为，例如不予受理规定。二者以程序作为划分标准，只要行政机关作出了一系列程序行为，即表现出积极的作为行为状态，无论该行为在实体内容上的反应是为或不为，都应该是行政作为;反之，就是行政不作为。由于二者在法律上概念存在着明显的差异，因此在土地征收补偿的实务中我们经常可以发现行政机关简单的以否定性行为处分问题，这既不能使当事人理解法律的价值标准，也不能保障结果的公平，其后果损害了政府的公信力。

　　依据上述实例，如2000年A新区的村民要对 2009年B新区村民的拆迁补偿计价方案以及标准提出诉讼，行政机关完全可以不予受理。因为我国《行政诉讼法》规定的起诉资格是以原告认为具体行政行为侵犯了其合法权益为要件的，而其规定的受案范围的原告，则是受案范围内的行政管理相对人。该规定的后果与当前土地征收补偿协商制度可能存在的漏洞相一致，都在实质上允许了社会大众按其时间、空间、性质等因素，可以享有差异化的区别对待。而此时，不在该具体行政行为影响范围内的其他群体，即使真存在不公，也无权进入行政诉讼程序。

　　3.2土地溢价

　　随着土地上房屋征收补偿成本的发展，有人进一步提出按照现行的制度，征地给予农民的补偿太低，农民应该享受到合理的土地溢价收益。城市国有土地增值税所体现的基本含义是，公平合理地分享经济增长，倡导机会平等。而在没与市场评估挂钩的农村土地上，让个人参与到溢价部分的分配，则对机会平等产生不利影响。

　　通过进一步分析上述实例可以发现，该市2000年A新区总占地约2000亩，征用农村集体土地拆迁区域内总面积约18万平方米，涉及9个村，人口约2000人。由于投资建设的阶段性开发，拆迁征地补偿工作也是分阶段进行的。假设农村土地溢价分配给个人，1号村于2000年进行拆迁征地补偿工作，而9号村到了2005年才开始进入实质性的征地补偿工作。则2000年由于没有参照物，1号村村民除了基本的征地补偿款外，不能得到土地溢价收益，而9号村村民则能以1号村土地市场价值为参照物享有溢价收益。此时，1号村的村民就会处于一个不公平的状态，因为他牺牲了自己的利益达成了特定目标的外部经济。

　　在正常价值判断的基础上，更多的人会选择从个人利益出发，提出更多诉求。而往往能够有效达成诉求的正是背景不同于大多数人的一小部分人，所以一味的强调重视某些群体的利益，而没有完善的机制作为保障，将很可能产生新的不公。

　　4 协商制度应体现包容性思想

　　综上所述，土地上房屋征收补偿程序中协商制度的制定，应该得到战略性思想的引导，并辅以法律加以保障。

　　“包容性增长”是当前中国经济转型为寻求财富均衡分享过程中的战略思想，在土地拆迁补偿的协商制度中应该得到发挥和应用。当前的协商制度，如果未经过谨慎求证，便广泛应用在农村土地上房屋的征收补偿上，则很可能引起新的结果不平等。因此，我们应该从机会的平等和执政的效率出发，在土地上房屋征收补偿中谨慎的应用协商制度，。

　　在土地上房屋征收补偿中实现机会平等应该将行政机关的行政行为可诉性扩大到抽象行政行为，同时将起诉的资格扩大到“实际上的利害关系”，而非原先规定的“法律上的利害关系”。这样有利于协商制度的制定以及实施。抽象行政行为的可诉性决定了协商制度具体操作细则在制定过程中能够包容社会各界人士的意见，达到利益分配上的“合意”。起诉资格的扩大对协商制度在土地上房屋征收补偿的具体实例中产生实质性的约束，并为协商制度的健康发展提供有力保障。

　　在土地上房屋征收补偿中体现行政机关的执政效率应该由法律规定来保障行政机关按照行政区域划分将土地溢价的收入投入到被拆迁的群体的生活区域，并建立相关的信息公开和审计制度。在许多实例中，地方政府在征收农村土地，并进行一级土地开发中所能得到的溢价部分经常不能弥补在该区域内道路、学校、医院、绿化等各项固定资产投资，但这并不为社会大众所知。能够让农村被拆迁群体明白土地费用因何来，到哪去，这才应该是协商制度的深层次意义，也是共建和谐社会的应有之意。

　　因此，“包容性”的协商制度并不只意味着行政机关对社会群体的包容，放任社会群体依本位利益提出诉求，更应该让社会各个阶层群体之间达成广泛合意，为建立和谐的社会制度创造基础。

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文章名称： 农村土地上房屋征收补偿实行协商制度的探讨

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