论述用经济法考量新能源与可再生能源市场培育

　　长期以来，我国缺乏一个独立而全局性的能源统一管理机构。我国新能源与可再生能源工作分散在多个部门，比如发改委、国土资源部、水利部、农业部、科技部和电监会等，多头管理，资金分散，重复建设，严重削弱了国家宏观调控政策的力度。

　　关键词: 新能源与可再生能源,市场障碍,市场培育,经济法,公权力介入

　　随着社会经济的发展，常规能源将逐步短缺并消耗殆尽，无论从能源需求还是从环境保护和可持续发展等角度来看，人类社会必须要大力发展新能源与可再生能源。对于我国而言，我国又是能源消费大国，对新能源与可再生能源积极加以市场培育就更显得迫切，这也关系到国家能源安全问题。然而，新能源与可再生能源不同于常规能源，无论在成本还是技术等诸多方面，目前都难以和常规能源抗衡。如果任其自然发展，没有政府的扶持和培育，则新能源与可再生能源近期将难以有大的发展。某种意义上说，这也是“市场失灵”的一种表现。因此，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的跨越式发展。

　　一、新能源与可再生能源市场发展的障碍

　　从整个世界来看，目前新能源与可再生能源发展都存在着成本、技术等诸多障碍，相比较常规能源而言还不具有较大发展优势。对于我国而言，相比较发达国家，我国新能源与可再生能源发展面临的市场障碍更明显，还有很大差距。这就是能源领域“市场失灵”的表现。具体来说，我国新能源与可再生能源发展主要面临着如下市场障碍：

　　(一)技术障碍

　　我国新能源与可再生能源技术的总体水平不高，且大多数处于初级阶段，与一些发达国家相比，大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家生产规模小、过于分散，集约化程度低，工艺落后，产品质量不稳定。比如从太阳能发电来看，国内太阳能光伏发电系统由于起步较晚，我国光伏发电产业的整体水平与发达国家尚有较大差距，尤其是在太阳能电池的开发、生产上还落后于世界先进水平，特别是光伏电池生产所需要的硅材料主要依赖进口，对我国光伏发电的产业发展形成重大制约。此外，我国太阳能热发电还是空白。从风能来看，与发达国家相比，中国风电设备技术仍比较落后，在小型风力发电机组的技术上虽有一定优势，但大型并网风力发电设备制造技术与国外先进水平有较大差距，国产风电机组单机容量较小，关键技术依赖进口。从生物质能来看，除沼气外，我国其他生物质能技术的应用仍处于产业化发展初期，产业化和商业化程度较低，缺乏自我持续发展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技术需要突破。

　　总体而言，除水电、太阳能热利用和沼气外，其他新能源与可再生能源的技术水平较低，缺乏技术研发能力，设备制造能力薄弱，技术和设备多依赖进口，技术水平和生产能力与发达国家差距较大。我国有关新能源与可再生能源技术研究的专门机构尚不多见。同时，我国新能源与可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善，人才培养不能满足市场快速发展的需求，没有形成支撑新能源与可再生能源产业发展的技术服务体系及其法律体系。我国目前新能源与可再生能源产品大多缺乏系统的技术规范，产品标准不一，质量不等，地方各自为战等问题严重影响了市场的健康发展。

　　由于技术障碍，一方面使我国新能源与可再生能源资源勘探水平较低;另一方面使可再生能源发电设备的本地化制造比例较低，薄弱的制造业还会使技术产业化存在障碍，这是造成长期以来新能源与可再生能源开发的工程造价居高不下，有时不能及时提供所需要备件的主要原因。其结果使中国新能源与可再生能源电价水平大大高于常规能源的电价水平。如果中国不迅速建立强大的制造业作为整个新能源与可再生能源产业发展的支撑，目前关键技术和主要设备依靠进口的局面短期内不会改变，则势必影响中国新能源与可再生能源产业的发展。

　　(二)融资障碍

　　新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展的初期，资金来源基本为政府的财政融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，迄今为止，我国新能源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划，没有为其提供同等待遇的固定资金渠道。而且，财政融资相比较市场融资而言，还存在融资渠道单一、融资范围狭窄问题;财政投资受部门利益、本位利益的驱动，盲目投资普遍，投资效益低下;财政融资管理体制不健全，名目众多，条块分割，各自为政，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构[1]。属财政投资融资机构的政策性银行在资金来源上过分依赖中央银行行政性摊发的金融债券，增加了债务风险，财政部门内部管理混乱，缺乏严格的计划和法制管理[2]。

　　随着新能源与可再生能源的进一步发展，部分项目已经初步具备了商业化的可能性。因此，需要法律制度的创新为市场融资创造环境和条件。市场融资相比较财政融资而言，作为社会资本的融通，其社会化拓展了融资渠道，使投入增加;而且市场融资的产权明晰有助于实现资本利用的高效率和低风险，有效地克服了财政融资的缺陷，是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。然而，我国目前新能源与可再生能源市场融资法律制度尚未建立，业主单位缺少融资能力，银行不愿意贷款。由于缺乏行之有效的市场投融资机制，导致新能源与可再生能源行业投资渠道单一，政府成了单一投资主体，财政投入难以满足行业发展对投资的渴望。这极大地阻碍了新能源与可再生能源的进一步发展。

　　(三)成本障碍

　　由于技术障碍，相对薄弱的制造业使新能源与可再生能源设备制造的本地化和商业化进程严重受阻，这也是我国新能源与可再生能源成本过高和市场发育滞后的重要因素之一。而且，过高的融资成本又进一步抬高了新能源与可再生能源的产品价格，加大了新能源与可再生能源的发电成本。多数新能源和可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小，构成了中国可再生能源发展中难以克服的症结。目前，除了小水电外，我国其他新能源与可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。新能源与可再生能源发电成本大大高于常规发电的主要原因在于：常规电力发展对人类健康的危害、农业产量的降低等方面的“外部成本”转移给了社会，使常规电力成本低于实际水平，没有在其电力消费价格中反映出来。其影响除了使新能源和可再生能源价格大大高于常规电力外，还造成了新能源与可再生能源电力上网存在的障碍，清洁能源竞争力不足和技术的研发和产业发展受到限制。显然，由于成本过高，最终会限制新能源和可再生能源市场容量的扩大。反之，狭小的市场容量又会给新能源和可再生能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环，使新能源与可再生能源产业的发展陷入举步维艰的境地，给政府、银行和私营企业对投资新能源和可再生能源发展前景的信心产生不良影响。

　　(四)政策障碍

　　我国曾经出台了一些鼓励新能源与可再生能源发展的产业政策，如税收优惠政策、财政贴息政策和研究开发政策等，但在政策执行效果方面不理想，主要归因于所制定的政策缺乏以市场导向的运行机制，政策以及激励措施不够。由于缺乏目标机制，难以制定长期稳定的发展规划及其政策，制约了开发商的投资信心;缺乏竞争机制，使目前可再生能源价格的降低缺乏压力，开发商与电网之间难以就电力的供应达成协议[3]。在现有技术水平和政策环境下，除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数新能源与可再生能源开发利用成本较高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点，缺乏竞争力，需要政策扶持和激励。但目前政策体系及其相应的产业政策法律体系不够完善，经济激励力度不够，相关政策缺乏协调，政策的稳定性差，没有形成支持新能源与可再生能源持续发展的长效机制。

　　我国原有的新能源与可再生能源政策不仅执行效果不理想，而且已经不能完全适应新的发展形势，缺乏新的政策机制，比如特许权经营政策、特许权招投标政策、公共效益基金政策、配额制政策、绿色电力证书政策等。

　　此外，我国虽然有了相关竞争政策的法律法规，比如《反不正当竞争法》和《反垄断法》等，但对于我国能源行业尤其新能源与可再生能源行业的竞争政策还存在缺位。我国能源行业还存在具有市场垄断地位的能源国有企业，行业内的垄断经营和区域市场分割等违反竞争政策及其市场规律的行为还大量存在，从而一定程度地限制并影响了新能源与可再生能源的发展。

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