城市中心区街道行政区划优化设置与精细化管理

　　【摘要】城市中心区是城市的“心脏”，在有限的空间内承载了城市的重要发展功能。随着城市的快速发展，城市中心区普遍面临品质提升的压力，有必要通过行政区划的优化，重构城市中心区空间组织，提升城市治理能力。基于此，从管理幅度、日常工作量、地域主导功能和政区界线四个维度构建了街道行政区划的分析框架，并以北京市东城区和西城区作为典型案例，对中心区街道行政区划设置的现状问题进行分析，在此基础上提出城市中心区街道行政区划优化和精细化管理的对策建议，以期为管理效率的提升以及城市治理现代化提供借鉴。

　　【关键词】行政区划; 城市中心区; 管理幅度; 政区界线; 基层治理

　　0引言

　　随着我国城市化的快速推进，城市要素组织与空间形态的演变对城市治理能力提出了新的要求。如何通过重塑行政权力有效应对社会经济发展的变化，是城市治理面临的关键问题。行政区划调整是行政权力整合与重组的空间表达，并通过建制变更、界线变更、隶属关系变更、行政等级变更等方式，实现权力的空间再配置[-1。由于行政区划的资源、权力、管理和经济等多重属性，行政区划调整在制定区域发展政策、塑造区域发展格局、优化空间治理体系过程中发挥着巨大的作用。国家在“十四五”规划和二0三五年远景目标中也明确提出优化行政区划设置，充分体现了对行政区划的高度重视。

　　城市中心区是城市的中枢，承载了城市的政治、经济、文化功能，是城市形象的集中体现。诸如北京东城区、西城区，广州越秀区、荔湾区都属于传统意义上的城市中心区6.4。由于要素和功能的集聚，城市中心区发挥着辐射和带动周边地区的重要作用。然而，城市也有其特定的发展周期与运行规律。由于城市中心区发展最早，因此普遍面临发展空间不足、环境品质下降等问题。另外，相比于一般城市地区，城市中心区在城市治理方面更具复杂性回。因此，有必要通过行政区划的优化，重新构建城市中心区空间治理格局，促进中心区的更新、再造与提升。

　　已有区行政区划调整研究大多集中于对城市群行政区划体制改革的探讨[，对“省管县”治理模式的内在机制与逻辑分析[，以及对大城市行政区划的优化探析[3等方面。针对城市中心区行政区划调整的学术研究和理论探讨有待加强。行政区划设置是城市治理的重要手段，其重要性在城市要素高密度集聚的中心区更为凸显[。城市中心区行政区划调整应当采取怎样的思路，我国城市中心区行政区划设置存在怎样的问题，应当如何对城市中心区行政区划设置进行优化，都是值得进一步探讨的问题。基于此，本文在构建街道行政区划设置基本分析框架的基础上，以北京市东城区和西城区为典型案例，对中心区行政区划设置的现状与问题进行分析，并在此基础上提出城市中心区行政区划调整的对策建议，以期为城市中心区的高质量发展提供参考与借鉴。

　　1街道行政区划分析框架

　　1.1管理幅度

　　管理幅度是行政区划调整的核心内容。行政区划与管理幅度是一对李生概念，行政区划的本质是对特定地域范围的“划大为小，分而治之”，因此行政区划可以理解为是特定管理幅度下的空间表达。管理幅度调整在政治上表现为政权归属的重组，在管理上表现为服务人口的数量调适，在地理上表现为政区空间的撤并或拆分。通过管理幅度调整，能够促进行政管理、公共服务、空间治理、资源配置等行政区划功能的提升。行之有效的行政区划设置必须要与合适的管理幅度相适应，管理幅度过小或过大都意味着行政资源配置失衡。

　　一方面，辖区面积太大管理任务繁重、统筹协调有困难：辖区面积太小容易造成条块分割，容易增加行政管理成本，不便于统筹协调和区域的长远发展。另一方面，辖区内的实际服务人口也是需要考虑的重要因素。尤其在基层，街道办事处承担的管理任务与人口多寡密切相关。实际服务人口过多，街道的公共服务供给水平将受到影响，并将给基层工作人员带来较大管理压力：实际服务人口过少，不利于节约行政成本，容易造成人力资源的浪费。因此，判断街道行政区划设置是否合理，首先要对管理幅度进行分析，判断其是否符合当前城市发展特点，能否为城市功能的发挥和资源合理配置提供保障。

　　1.2日常工作量

　　街道行政人员的日常工作量是优化街道行政区划设置的直接依据。我国行政区划经历了从政治统治到经济适应再到公共服务的转型，当前，组织公共服务已经成为街道的关键职能。然而，街道辖区的工作量与行政资源配置不协调的问题由来已久[rs.1，导致街道公共服务水平差异悬殊，制约了公共服务的均等化配置。近年来“公共服务能力强化”已经成为了城市管理体制改造的重点。

　　2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变"，同年9月，《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》要求“公共服务要针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能"，均体现了对于完善公共服务配置的重视。因此，街道行政区划设置应把行政人员日常工作量作为重要参考，以追求公共服务均等化为目标，加强薄弱街道行政资源配置，提升基层公共服务能力和公共服务水平。

　　1.3地城主导功能

　　地域主导功能是行政区划调整的重要参考。

　　在城市规划中，将要素按照功能和用途进行分区，就产生了城市功能集聚区，居住集聚区、产业集聚区、商业集聚区都是城市中常见的功能集聚区。如果在特定的功能集聚区内设立实质性的管理主体，就形成了具有实际边界的城市功能区。功能集聚区和功能区是城市发展过程中的常见空间组织形态，为资源的有效组织和高效利用创造了条件。然而，不论是无实体边界的功能集聚区，还是有实体边界的功能区，都需要有合理的行政区划设置与之匹配。若功能区与街道存在界线交叉，则容易产生管理主体间的职能重叠和冲突问题：若某类要素在街道所占比例过高，则会对街道在特定方面的管理和服务能力提出更高要求。行政区划通过国土、政治和行政权力的空间再配置影响要素的空间组织。因此，在城市中心区行政区划调整的过程中，要对地域功能现状进行全面把握，以因地制宜地发挥功能区和功能要素集聚的作用为原则，通过行政区划调整优化要素和功能空间配置。

　　1.4政区界线

　　政区界线是行政区划的基本要素之一，也是行政管理的必要前提。在古代社会，习惯线、争议线、法定线等具有不同性质的界线都可能被作为政区界线。近现代以来，随着经济开发活动的频繁，政区界线的重要性逐渐凸显，明晰的政区界线成为实施有效行政管理、维护社会稳定和经济发展不可或缺的依据。在城市中，毗邻的街道一般由道路、房屋等明显的标识物作为界线。然而，城市的发展使得城市风貌逐渐改变，如果城市开发建设发生在行政区边界，改变了已有的政区界线标识，就会影响政区范围判定和管理责权划分。因此，要把界线核定作为街道行政区划调整的必要内容，通过行政区划调整明晰行政权责和政区界线。

　　2北京城市中心区街道行政区划设置的现状特点与问题

　　北京市东城区和西城区地处北京市中心，其中，东城区辖区面积为41.8km'，下辖17个街道办事处，2019年底户籍人口98.8万人，西城区总面积50.7km2，下辖15个街道办事处，2019年底户籍人口149.9万人(图1)。东城区和西城区历史悠久、要素集聚、功能复合，同时，两区也是首都功能核心区的范围。

　　2. 1 北京城市中心区街道行政区划的现状特点

　　(1) 管理幅度较小

　　与北京市其他地区相比，北京城市中心区下辖街道的管理幅度普遍较小。其中，街道平均面积仅为 2. 9km2，不足北京平均街道面积的三分之一，最小的街道办事处面积仅为 1. 1km2。北京全市街道面积在 3km2 以下的有 29 个，城市中心区共有 18 个，占比 62. 1%; 全市街道面积不足 2km2 的有 16 个，城市中心区共有 11 个，占比 68. 9( 表 1) 。

　　( 2) 人口密度较大

　　对比来看，北京城市中心区人口密度远高于其他地区。2018 年，西城区和东城区常住人口总量在北京 16 个市辖区中分别排名第 7 位和第 10 位，但常住人口密度则位列全市前两名，分别达到了 2. 33万人/km2 和 1. 96 万人/km2 ( 图 2) 。远高于 1 万/km2 的城市规划建设标准，也是远远高于全市0. 13 万人/km2 的平均水平。

　　( 3) 功能要素复杂

　　北京城市中心区是首都功能的重要承载区，也是首都文化中心、国际交往中心、科技创新中心的重要组成部分。辖区内除了布局有居住区、商业网点，还有大量的行政单位和连片的历史文化街区。以东城 区 为 例，根据社区居委会所在位置生成Voronori 图，选取 2018 年 POI 中的地名地址、政府机构、住宅区、商务写字楼、风景名胜五类数据，进行空间聚类分析，并将聚类结果分为行政办公型、胡同风貌型、商业功能型、居住型、旅游观光型和混合型六类。从图 3 可以看出，北京城市中心区的地域功能分布比较复杂，北部街道以单一功能类型为主，如安定门、交道口等，南部街道则以混个功能布局为主，部分街道甚至布局有 3 ～ 4 类不同的地域功能，不同街道功能布局差异显著。

　　2. 2 北京城市中心区街道行政区划的问题

　　( 1) 管理幅度偏小引起公共服务资源的重复配置与浪费

　　社区是政府进行公共服务和资源配置的基本单元。近年来，各地提出的“日常生活圈”概念，如北京“一刻钟服务圈”、上海"15分钟生活圈"，均以社区为单位进行打造，而在公共服务设施和公共活动空间的配置与建设过程中，服务半径是公共资源配置的重要参考依据。在《北京市街区商业生态配置标准》中规定，单点式居住配套设施的服务半径在500m以内，多个业态共生的社区消费空间，服务半径在1000m左右。

　　若把街道范围内最远两点的直线距离作为管理直径。通过计算，东城区17个街道的平均管理半径仅为1233m。其中，崇文门外、前门、朝阳门、东四和交道口五个街道的管理半径均小于1000m。西城区管理半径小于1000m的街道有两个，分别为大栅栏和椿树街道。这些街道的管理半径仅相当于一般社区的管理幅度，若按照统一的公共设施标准进行配套建设，势必造成资源的重复配置与浪费。

　　(2)不同街道日常工作量差异明显由于街道功能布局、公共资源分布和发展历史等原因，城市中心区各街道人口规模和面积差异较大，由此造成不同街道日常管理工作量悬殊。根据实地调查，以2018年户籍人口数据进行测算，东城区各街道每个编制(工作人员)管理的户籍人口平均值为421.3人，其中，前门街道的人口管理工作量仅为176.4人/编制，而和平里街道则为824.9人/

　　编制，相差了4.5倍之多(图4a)。从人均管理面积幅度来看，东城区每个编制管理的面积幅度为18104.7m2，其中，崇文门外街道面积管理工作量为9401.7m2，而东华门街道则为33437.5m，相差3.6倍( 图 4b) 。

　　另外，通过调查得知，街道居民结构也会带来街道管理工作量上的差异。例如，在低保工作方面，东城区北新桥、天坛、永定门外几个街道的低保人数均超过1000人，而崇文门外、龙潭等街道低保人数则不足400人：在优抚工作方面，和平里街道的优抚人数超过200人，而东华门、前门、东花市、崇文门外几个街道的优抚人数不足50人。

　　(3)行政区与功能区交叉，协同治理难度增大以西城区为例，其在“十二五”时期提出了“十大功能街区”的功能区发展布局。其中，阜景历史文化街区、琉璃厂艺术品交易中心区、广安产业园三个功能街区均存在与行政区边界的交叉问题。在界线交叉的情况下，功能区产业发展和重点项目建设往往按照专项规划和政策实施，不受行政区划约束，而公共服务和日常管理则由所在街道负责，由此造成了功能区多头管理的情况。特别是在面对功能区和行政区责权尚不明确的事项时，容易造成管理的矛盾和冲突。

　　(4)行政区域界线不清晰，加剧基层治理的“条块关系"矛盾

　　近年来，拆迁和新建项目使得北京城市中心区风貌发生了很大变化。一些发生在街道或市辖区边界的城市开发建设，改变了已有的政区界线标识，对行政主体日常管理责权的判定造成了影响。例如，东城区和西城区交界处的什刹海地铁站，由于地上站点的建成，原有管理分界线已不复存在，难以判断实际地物归属：东城区前门和崇文门外街道原以道路作为政区界线，由于城市开发建设，该道路现已改建为地上建筑。在缺少明确行政区划界线的情况下，发生在边界的日常管理问题往往需要通过协商解决，无形中增加了日常管理工作量。若因责权不明而导致管理主体间的矛盾，则只能由上级政府确定权责，一事一议。

　　3精细化管理视角下的城市中心区街道行政区划调整对策建议

　　3.1 通过行政单元的整合提高公共资源利用效率合理的行政区划设置需要考虑面积、人口、行政单元职能等多种因素，过大或过小的管理幅度都会造成行政资源配置的失衡。行政单元面积过小是城市中心区面临的普遍问题，应把行政单元整合作为城市中心区行政区划调整的重点方向，通过整合减少街道间的沟通协调成本，"稀释”跨区域管理问题和矛盾，提高行政资源利用效率。综合考虑城市中心区人口密度、街道功能，以及区域的复杂性特征，城市中心区街道面积宜小于其他街道，人口规模可高于全市街道平均水平。参考北京街道管辖面积6-10km2、常住人口3万-10万人的大致范围，整合后的城市中心区街道面积宜为3-5km"，常住人口在8万人以上，但不超过10万人。

　　3.2基于实有人口优化公共服务工作量街道日常管理和服务的对象主要是户籍人口和常住人口。由于这两类人群的管理服务内容并不相同，仅使用单一人口指标无法准确衡量街道实际管理服务工作量。因此，在人口组成多样且人口流动频繁的城市中心区中，相比于户籍人口、常住人口，把实际服务人口作为优化街道行政区划设置、解决管理负担不均的直接依据更有实用性。

　　通常来讲，户籍人口和常住人口的统计范围存在部分重叠( 图 5) 。根据是否长期居住在户籍地，户籍人口可以分为“户在人不在”( 即“空挂户”) 和 “户在人在”两类; 根据是否拥有本地户口，常住人口则可分为“户不在人在”( 即“常住外来人口”) 和“户在人在”两类。因此，城市管理的对象可以分为三大类：户在人在、户在人不在、户不在人在。对于街道日常管理而言，这三类人群对应的管理工作量有所不同。对于“户在人在”的户籍常住人口，街道管理工作主要体现在户籍服务、日常行政服务和公共服务三方面，工作量最大;对于“户在人不在”的“空挂户”人口，街道管理工作主要体现在户籍服务以及与户籍直接挂钩的社会保障工作(如低保对象、优抚对象、残疾对象、高龄老人等社会服务工作)，工作量最小;对于“户不在人在”的外来常住人口，街道管理工作主要体现在部分公共服务和日常行政服务，工作量居于前两者中间。

　　通过调研，户在人在、户在人不在、户不在人在三类人群的单位工作量之比大致为1：0.3：0.8.因此，应基于街道常住人口、常住外来人口和户籍人口数量，计算街道的实有工作量，并根据街道编制数量计算每个工作人员的平均工作量。最后，参考实有工作量，对行政区划设置及行政编制进行调整与优化，实现街道公共服务水平的均等化。

　　3.3 以地域功能为参照优化行政区划设置

　　一方面，参考地域功能分类，进行街道行政单元的整合。例如，对东城区北部胡同风貌地区行政单元进行适当合并，提高管理资源利用率和区域统筹协调能力。另一方面，通过行政区划调整，尽量保证功能区与街道行政区界线的一致，避免跨区域的统筹与协调。功能区与行政区边界无法统一的，则应在明确责权义务的基础上完善协同机制，提高沟通协调效率。另外，在行政区划优化过程中，应根据不同功能区的特征明确街道管理侧重。例如，居住型地区应重点加强公共服务能力，以满足市民工作和生活的需求;胡同风貌型地区应重点关注历史文化街区的保护、居民的腾退以及违建行为的整治，从而提升街巷的整体环境;旅游观光型地区在节假日会出现大量瞬时人口，因此应把管理重点放在地区秩序维护和应急事件处置等方面。

　　3.4通过行政空间重构解决历史遗留问题针对行政区划界线不清晰的问题，通常采取跨区域管理、一事一议的做法。随着时间的推移和情况的发展，虽然有些举措仍在发挥作用，但其中一些已经成为当前行政管理的阻碍。因此，要把行政区划调整作为解决历史遗留问题的抓手，通过行政区划调整，解决历史遗留问题和管理矛盾，明确行政管辖范围和责权分工，理顺管理体制。

　　4结语

　　城市中心区是城市地域空间的重要组成部分，城市中心区空间要素的整合与优化对于提升城市发展品质具有重要意义。行政区划调整是空间资源优化配置的重要手段，合理的行政区划设置有助于提升城市中心区的管理与服务能力。对于街道行政区划设置，应从管理幅度、日常工作量、地域主导功能和政区界线四个方面进行分析。从北京城市中心区街道行政区划设置可以看出，城市中心区行政区划具有管理幅度小、人口密度大、功能要素复杂等特点，并表现出了不同街道公共服务资源重复配置与浪费，日常管理工作量差异明显，行政区与功能区交叉，行政区划界线不清晰等问题。基于此，本文提出了精细化管理视角下的城市中心区行政区划调整的对策建议。"行政区划本身也是一种重要资源”。因此，不仅要通过行政区划调整解决中心区的行政区划设置问题，也要通过行政区划调整，优化要素配置，促进地区功能整合，提升行政管理能力和管理效率，激发中心城区发展活力，为城市的高质量发展提供支撑。A

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　　[ Abstract ] As a continuation of the city's historical context, the central area is the "heart"of a mega city, which carries the important development functions of the city in a limited space. With the rapid development of cities, urban central areas generally face thepressure of quality improvement. Therefore, it is necessary to restructure the spatial organization of the city center through the optimization of administrative divisions to improve the city's governance capabilities. Based on this, this paper constructs a basic analvsis framework for the administrative division of streets from the four perspectives of management scope, daily workload, regional function, and political boundaries, and then take Dongcheng District and Xicheng District of Being as typical cases to analyze the status quo of administrative division of city center, and proposes corresponding countermeasures and suggestions for its adjustment.

　　[ Keywords ] Administrative Division; Urban Central Area; Management Range; Administrative Boundary; Grassroots Govemance

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文章名称： 城市中心区街道行政区划优化设置与精细化管理

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