社会治理中棘手问题的治理困境与网络化治理

　　【摘 要】棘手问题具有跨界性、非结构化和顽固性的特点，因此被称为社会治理的“烫手山芋”。现代化治理要求棘手问题能够有效得到解决，但现阶段依然存在着利益多元化与价值碎片化、理性与技术失效、被迫放弃与责任缺失等诸多问题。网络化治理与棘手问题具有很强的耦合性，能够有效破除棘手问题治理困境。应构建良性对话与协商机制，搭建网络化治理的基础性平台，促进公共价值的生成，并通过多元利益主体公共责任的履行将公共价值转变为社会现实，真正有效地解决社会治理中的棘手问题。

　　【关键词】社会治理;棘手问题;网络化治理;协商对话;价值共识;公共责任

　　20世纪60年代，英国学者Charles首次将棘手问题的概念引入公共管理领域。1随着经济社会发展，社会问题越来越复杂，出现了很多棘手问题，这些棘手问题就是社会治理中的“烫手山芋”。现代化治理要求领导干部处理好各种困境，因此，接住“烫手山芋”也就成为提升治理能力的题中应有之义。一、社会治理中棘手问题的缘起与发展

　　大体来看，社会中存在着两类问题：一是线性的、程序化问题，这些问题随着社会治理水平提高逐步得到解决;二是非线性、非程序、非结构的问题，其往往伴随着利益分化、治理碎片化等特征，这种复杂社会问题并不能跟随社会发展迎刃而而解，而是呈现出更高程度的模糊性和不确定性，如群体事件、邻避冲突、突发危机事件、环境污染等。复杂的社会问题往往涉及众多利益相关者，多方缠绕的局面使得传统管理模式束手无策。这就意味着，依靠政府单一主体已经不能满足多元利益需求，需要寻找一种新的治理模式对复杂社会问题进行有效规治。

　　社会治理中的棘手问题有三种特点，一是跨界性。问题主体的跨界，政府、企业、社会成员等众多主体都有牵扯;问题层面跨界，一个问题既涉及经济领域，也涉及政治关系，还可能与文化教育、宗族传统相关。二是非结构化。棘手问题存在着很强的不确定性，不存在解决问题的标准化方案，问题解决需要多次认知与重新定义，关键不在于具体问题解决，而是价值调和。三是顽固性。棘手问题似乎不可能彻底解决，只是暂时性地实现了矛盾缓解，但一个突发事件就可能会激化矛盾，再次爆发棘手问题。

　　棘手问题主要来源于多元主体之间的利益和价值冲突。中国社会正处于转型期，多元价值和多元利益冲突已经成为一种常态，因此，棘手问题不断出现且不可避免，这在很大程度上增加了社会治理难度。这就需要广大领导干部理论结合实际，在实践中寻找棘手问题的科学治理策略。

　　二、社会治理中棘手问题的现实困境

　　(一)棘手问题跨界性造成的利益多元化与价值碎片化根据集体行动理论的分析，人们总是基于自身利益决定行为策略，比如是否参与集体活动、支持哪一个群体等。价值观同时蕴含着哲学和经济学意义，它直接来源于人们的利益诉求，与社会成员的判断、选择、行动具有密切联系。因此，社会成员的利益与价值基本上是保持一致取向的，当持有不同利益与价值取向的社会成员相遇时就很可能产生矛盾。社会治理中的棘手问题具有跨界性，这就增加了具有差异化利益、价值取向的主体触碰的概率，当这些主体就某一问题达不成共识时就会发展成为棘手问题，甚至激化矛盾。在现实中，棘手问题确实是超过了单一的组织和领域，使得多元主体处在同一个决策框架中，这些多元主体总是倾向于以自身的利益和价值偏好作为决策的出发点，而这些利益和价值往往又不具有兼容性，，从而导致利益冲突。棘手问题的复杂性还表现为就处于冲突中的单一利益主体诉求来说是合理的。以拆迁中的“钉子户”为例，政府要完成规划，有着政治与经济诉求，而“钉子户”则是要保护自身的合法权益，因而实现完全整合是很困难的。在棘手问题中也就形成了一种“利益一价值”集合，集合内的利益与价值呈现出一种具有张力的相互冲突。多元主体分别以实现自身利益诉求与价值偏好为目标是棘手问题产生的基础逻辑，具体情境和问题也就演变为利益相关者表达诉求的场域。面对多样化的利益诉求与价值表达，传统的管理方式明显感到力不从心。以往的社会治理主要依靠政府，但在棘手问题中政府有可能是相互冲突的利益主体之一，也可能政府的调节无法实现利益整合，从而陷入深深的治理困境。

　　(二)棘手问题非结构化产生的理性与技术失效非结构化是指棘手问题没有办法进行精准描述，没有结构性的解决方案。针对棘手问题的这一特性，已经设计好的那些政策、制度显得有些力不能支。这与现行政策、制度形成的来源与过程有关。一项制度的产生往往是先从试点工作开始的，试点地区取得成功后再进行经验推广，当相关方法、模式具有普遍性且能够在各地区发挥作用后则上升到制度层面。政策和制度的形成往往是以常规的、结构性的良性问题为基础的。所谓良性问题，即特征明显、能够被准确表述、具有典型的因果关系的问题。因此，良性社会问题是能够通过结构性的方案来解决的，这个过程也就是理性和技术发挥作用的过程。信息收集、数据分析要借助各种技术，而公共决策、制度制定则要遵循相应理性。但当棘手问题出现时，技术与理性的作用就明显受限。正如上文所述，棘手问题伴随着多元主体的价值冲突，是一种主观层面的矛盾，在很多情况下矛盾的产生来自于主体的情感、情绪等，感性的冲动盖过了理性分析。棘手问题的产生还掺杂着大量的血缘、人情、关系等隐性信息，这些往往是运用技术手段所不能测量的，有时虽然数据和信息很明确，但不能为问题解决提供有效支撑。对此，有效的解决方案就是

　　“对症下药”，需要领导干部对棘手问题进行全面调查，深入了解棘手问题所蕴含的隐性信息和感性关联，找准矛盾的关键节点，为矛盾和利益调和打下良好基础。但遗憾的是很多领导干部并未达到这一要求，依然在原有的制度框架内寻找办法，这种“无用功”降低了棘手问题的解决效率。

　　(三)棘手问题顽固性引发的被迫放弃与责任缺失多元冲突以及非结构化致使棘手问题很难得到圆满解决，但人们似乎又一直处于一个追求最优解的过程中，对解决方案的不满、进一步的利益追求、情感与价值冲突等使得棘手问题更为复杂。在中国社会治理情境下，政府依然占据着主导地位，“让政府部门出面解决”也成为棘手问题出现时各主体的一个基本诉求。上文已多次论述，政府的传统管理模式在应对棘手问题时效用是非常有限的，因此即便是政府出面也不能很好地解决矛盾。当政府制定一个方案后，有的利益主体认为好，有的利益主体则认为不够好或者不好，得不到解决的问题就会持续存在。政府行政资源是有限的，当棘手问题长期得不到解决时政府就有可能减少甚至停止资源投入，造成一种僵局。造成这一结果的原因有两个方面，一是政府治理能力不足，传统管理模式与棘手问题不相适应;二是多元利益主体只追求利益而忽视了自身责任。面对利益冲突，有效的解决方式应该是通过协商对话达成共识、减少分歧，但大部分主体受情绪支配，往往忽视了这一点。“一个巴掌拍不响”，棘手问题产生的原因是多方面的，责任主体也是多元的，但现阶段缺乏主体责任判断机制，多元主体责任无法有效落实也是棘手问题治理的困境之一

　　三、社会治理中棘手问题的新解-网络化治理

　　(一)网络化治理与棘手问题的耦合性分析

　　棘手问题面对着多元利益冲突、非结构与不确定、无最优解等困境，网络化治理强调的公共价值生产、多元协商以及情境工具更新等特征契合化解棘手问题困境的需求，有利于转变棘手问题治理的式微局面。首先，网络化治理有助于消除棘手问题中的价值碎片化。网络化治理是一种反思性治理，即对传统治理模式定位与价值反思。[2网络化治理认识到传统治理模式中存在的碎片化问题，并提出了公共价值生产的主张。在网络化治理理论看来，社会成员的利益矛盾和价值冲突之所以出现，原因之一就是缺乏有效的交流场域，而网络化治理则致力于提供这样的公共场域，即使这种场域是虚拟的。公共场域是公共价值的基础，在公共场域内利益相关者可以充分发表观点、表达诉求，当然这个过程需要多元主体具有公共理性，在此基础上形成的价值共识就是公共价值。这种公共价值并不是政府提前设定的，而是相关主体通过协商与对话机制形成的反思性偏好，在较大程度上实现了利益与价值的整合。其次，网络化治理有助于形成多元共治的棘手问题治理局面。在公共价值生成的基础上，网络化治理的价值朝着更深层次方向发展，真正地促进了多元主体之间的良性互动，实现了从公共价值上升至公共责任、公共行为。网络化治理将全部利益相关者纳入一个网络系统中，是对传统行政边界、社会边界和组织边界的一种突破，以跨界、多元、包容的态势促进包括政府、企业、公民在内的主体相互协商与沟通，以公共价值推动治理合力的产生。网络化治理的目标之一就是明确各主体责任，将自身利益与责任相联系，通过行动、合作来保障自身利益实现。因此，网络化治理能够很好地解决棘手问题中的责任虚化问题，促进利盖共同体与责任共同体的形成，为棘手问题解决奠定良好基础。

　　再次，网络化治理有助于促进棘手问题的持续性解决。根据上文分析，棘手问题可能存在着被迫放弃、搁置的问题，这主要是因为公共资源不足，造成了资源供给与问题需求之间的失衡。传统治理模式中，政府是信息收集、政策制定、利益调节的主体，但面对复杂的社会问题也很难掌握全面的信息和资源，而网络化治理所提供的多元共治能够为棘手问题解决提供一种新的动力和思路。网络化治理兼具整体性与灵活性，也就是多元主体能够围绕公共社会问题采取权变与创新的解决方式，实现信息与资源的聚合，解决政府单一主体资源供给不足的问题。多元利益主体之间通过协商、对话，相互结合为一种互惠共生的关系，这就大大降低了棘手问题的解决难度，同时保障了资源的持续供给，有利于棘手问题的尽快解决。

　　(二)棘手问题网络化治理的策略与路径

　　1.网络化治理的前提：协商与对话机制的构建建立涵盖棘手问题多元利益主体的网络体系是网络化治理的基础与前提，有效的协商对话机制是公共价值生成、公共行动展开以及公共责任履行等得以实现的充分必要条件。为此，网络化治理视域下的棘手问题解决要以构建良性协商与对话机制为前提，首先，提供交流、沟通、协商的公共场域。由具有相应权威的部门和机构提供，如政府、仲裁机构等，可以是实体场所也可以是网络虚拟场所，目的是将棘手问题利益相关者聚拢在一起进行对话。其次，构建多元主体之间的信任机制。缺乏信任的协商是没有意义的，应采取多种手段增进各主体之间的信任度，比如，权威部门进行协调;相互之间交流信息，消除信息不对称;借助社会资本的力量，通过其中介作用建立各主体之间互惠互信的关系;进行理性教育与宣传，重塑各主体的公共理性，相互尊重，避免感性驱动激化矛盾等。再次，建立互动整合机制。互动整合的目的在于提高对话协商的效率，多元主体相互交流，而公共价值概括、信息与资源整合、利益协调等具体过程则由权威部门予以操作，避免协商陷入无果状态，同时提炼出的信息、价值共识等可以作为后续协商的基础，逐渐简化棘手问题，推动棘手问题治理合力的逐步形成。另外，还需要注意对话协商机制的动态调整，比如主体的增减、协商内容的变化、与外部环境之间的适应性等。

　　2公共价值的生成：谋求价值共识的过程

　　谋求公共价值共识，首先，要明确棘手问题公共价值共识主体。公共价值共识的主体也就是棘手问题所涉及的利益相关者，比如政府、企业、公民、社会组织等。除此之外，还要邀请专家、学者、志愿组织、第三方评估机构等，保障公共价值的有效性、科学性和民主性。其次，要确定棘手问题公共价值内容。简单来说，就是公共价值在应然层面是什么样的。公共价值既要具有公共性，也要准确反映棘手问题利益相关者的利益诉求，只有结合两方面的价值才能够形成共识。一方面，要充分听取利益相关者的利益诉求、价值偏好;另一方面，要结合具体棘手问题涉及的法律法规、政策规章、经济文化状况等相关内容，保障公共价值的综合性和兼容性。再次，要保障棘手问题公共价值的精准性。棘手问题不是只有一个或者一类、一种，在越来越不确定的社会情境下棘手问题呈现普遍性趋势，遍布各个领域与区域。在这种情况下，要避免传统行政思维的影响，将某一个或者过去解决棘手问题的经验、方法套用到现存的棘手问题上。过去的成功经验是能够作为参考的，但并不是解决现存问题的准确方法，相关部门应以现存问题和事实为出发点，寻找新的公共价值，精准反映当下群众的利益诉求，这样才能够真正地解决棘手问题。

　　3公共责任的履行：公共价值转变为社会现实责任履行的具体行为是解决棘手问题的核心所在，也是推动公共价值转变为社会现实的基本途径。那对于多元主体来说，应该怎样履行呢?本研究认为，不同主体所履行的责任是存在差异的，需要各自履行好自身的责任与义务。首先，政府应重新定位，履行好协调、调动与监督责任。在中国语境下，棘手问题处理的最重要主体依然是政府，上文中提到的权威部门也一般是指政府。面对棘手问题时，传统治理困境以及网络化治理的优势预示着政府应转变管理方式，将更多的精力放在构建协商对话机制、资源整合、利益协调上来。领导干部要树立服务意识，坚持以人民为中心，优化治理工具，深入了解隐藏在棘手问题背后的动因、利益关系和矛盾症结，从而为各主体之间的协商互动提供良好的空间与平台。其次，企业要积极承担社会责任。很多棘手问题涉及企业经济利益，作为企业管理者应平衡好社会效益与经济效益之间的关系，通过主动承担社会责任来化解各种矛盾与纠纷。企业还要在棘手问题解决过程中发挥自己的积极作用，比如公共场域的免费提供、志愿服务等，并且通过这种方式也能够积累自身的社会性资本。再次，棘手问题的直接利益相关者。维护合法利益是这些主体的正当权利，但同时这些主体也要履行相应责任，如披露真实信息、理性对话、积极协商等，否则就容易激化矛盾，造成进一步的利益损失。

　　参考文献：

　　[1]郭佳良，应对“棘手问题"：公共价值管理范式的源起及其方法论特征[J]中国行政管理.2017(11)：11-1111.

　　[2]谢琦，陈亮.网络化治理的叙事重构、中国适用性及理论拓展[J].行政论坛，2020(3)：34-40.

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文章名称： 社会治理中棘手问题的治理困境与网络化治理

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