探讨我国高速公路建设管理模式的发展制度

　　摘要：“十一五”期间，我国高速公路建设继续保持了“十五”时期的快速发展势头。国家高速公路网中重点建设的“五射两纵七横”14条线路中，已建和在建路段达到95%以上。“十一五”末高速公路里程达到7.41万公里，居世界第二位，比“十五”末增加了3.31万公里，增长80.7%，年均增长12.6%，“十一五”新增高速公路里程占全部高速公路的44.5%。因此商业银行认清高速公路行业发展现状，分析存在的问题，准确把握未来发展趋势，对于做好高速公路信贷业务具有普遍指导意义。

　　一、我国高速公路行业发展现状及问题

　　(一)我国高速公路行业发展现状

　　1.通车里程不断增加，全国高速公路网正在形成。截至2011年，我国高速公路通车里程为8.53万公里，较2007年末增长了58.3%。除西藏外，各省、自治区和直辖市都已拥有高速公路。辽宁省和山东省已实现了省会到地市全部由高速公路连接，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达地区的高速公路网络也正在形成。

　　2.西部地区发展速度较快。早在1996年，东部十二省的高速公路总里程就有2542公里，而同期的中部和西部地区的高速公路通车里程仅分别为765和115公里;到2011年末，东部地区达到了31312公里，中部地区28534公里，西部地区25477公里，三个地区的分别增长了12倍，37倍，222倍。就年均增长速度上来看，西部的增长速度最快，15年间的平均增速为43.3%，中部地区为27.3%，东部地区18.2%。增长速度的差别主要来自于两个方面：首先是政策倾向的变化，自西部大开发以来，国家对于西部的基础设施投入加大，促进了西部高速公路的建设和发展;其次东部地区的里程基数远远大于西部地区，虽然东部的高速公路里程增加量也很大，但是在增长率上表现不如西部地区。

　　3.日均交通量与年均行驶量稳步上升。2011年，全国高速公路日均交通量为1.89万辆/日，年均行驶量为16.09亿车·公里/日，比上年分别增长4.3%和19.5%，年均交通拥挤度为0.31，比上年增加0.02，北京、天津、河北、上海、浙江、广东的国道年平均拥挤度均超过0.6。

　　(二)影响高速公路行业发展水平的关键因素

　　由于具有自然垄断行业的特性，公路建设投资是影响高速公路行业发展水平的关键因素。我国高速公路发展与改革经历了两个阶段：起步建设阶段(20世纪80年代末～1997年)、快速发展阶段(1998年以后)。从起步到高速公路通车1万公里，用了12年时间，从1万公里到突破2万公里，只用了4年时间，从2万公里到突破3万公里只用了两年时间，可以说，仅仅20多年，中国高速公路的发展创造了世界瞩目的速度，这是经济和社会发展的现实需要，也是交通实现跨越式发展的重要标志。

　　2011年，全国完成公路水路交通固定资产投资14464亿元，比上年增长9.5%，占全社会固定资产投资的4.7%。分地区看，西部地区全年完成交通固定资产投资5206亿元，所占比重为36.0%，比上年提高2个百分点;东、中部地区分别完成投资5548亿元、3710亿元，所占比重分别为38.4%和25.7%。

　　2011年全年完成公路建设投资12596亿元，比上年增长9.7%。其中高速公路建设完成投资7424亿元，比上年增长8.2%。

　　(三)行业发展中存在的主要问题

　　1.我国高速公路建设发展资金不足，特别是资本金短缺问题比较严重。近年来，资金紧张，特别是项目资本金短缺已成为我国高速公路建设面临的最突出问题。受国家宏观经济政策影响，高速公路建设资金受到严重制约，项目贷款有时无法按进度到位，短期贷款难以转贷和展期，直接影响了工程建设进度。

　　2.高速公路布局尚待完善。目前，我国高速公路分布与资源分布、经济布局尚有偏差，高速公路还没有形成科学合理的网络布局。相关研究表明，高速公路只有形成布局合理的网络才能显现它独特优势并发挥其运输效益，而目前我国高速公路科学合理的网络布局还没有完全形成。

　　3.行业债务余额大，资产负债率高。高速公路行业在发展时，为了追求规模往往将收益好的公路项目资金投入到新项目，形成以旧建新、以旧养新的资金滚动模式，并大举借贷。依照2011年6月国家5部委开展的公路调查摸底结果显示：除西藏无收费公路外，其他30省份收费公路累计债务余额为2.29万亿元，2010年收费总额为2859亿元，河北、河南、浙江、广东、陕西、山东、江苏、云南等8省份债务均超过千亿元。其中，广东最高，累计债务余额达2267亿元。

　　在2012年一季报中，A股19家高速公路上市公司的负债总额超过1000亿元。其中，中原高速资产负债率为77.72%，重庆路桥和五洲交通的负债率也超过70%，分别为72.48%和71.19%。在去年4月底，云南省公路开发投资有限公司即爆出违约风波，截至2011年末，公司在15家债权银行贷款余额高达886.83亿元，资产负债率达到76.3%。

　　4.高速与支线公路尚未达到有效协调发展。高速公路体现其快速顺达的效率需靠完善的辅线来支撑，虽然我国支线公路规划建设取得重大成就，但按照国际先进标准要求还有较大差距。

　　5.部分道路规划设计缺乏科学性。我国高速公路规划建设以四车道为主，未能根据不同路段实际交通流量来区别设计，造成车流量大的高速公路路段经常发生拥堵;车流量少的高速公路则道路资源浪费。同时，高速公路建设成果考核指标偏重于考察通车总里程，忽略车道数目的规划，造成以通车里程长短为成果指标的盲目攀比，加剧了全国高速公路建设普遍以四车道为主的现状。由于前期勘察设计不足、准备时间短等因素，使个别建设项目设计质量降低，设计不够深入细致，对地质地貌等情况调查时间不足，直接影响到工程质量;有的项目甚至边勘测边设计，极易出现初步设计和施工图设计偏差较大，工程变动量增加较多的现象，使工程建设预算与实际建设成本有很大出入。

　　(四)高速公路行业面临的主要风险

　　1.宏观经济风险。宏观经济是影响高速公路整体车流量的重要因素，经济周期的变化会直接导致经济活动对运输能力要求的变化，导致公路交通流量及收费总量的变化。由于目前行业收入主要来源于所经营管理的高速公路的车辆通行服务收入，因此通行车流量变化波动将直接影响营业收入。2012 年我国经济面临世界经济环境依旧低迷和国内政策环境仍未放松的双重压力，未来经济发展存在一定的不确定性，公司营业收入仍有可能受到此宏观面的影响。据测算，我国高速公路通车里程增速与国内生产总值(GDP)增速的弹性系数在1.5～2.5之间，宏观经济的波动直接影响高速公路的投资趋势。

　　2.政策风险。由于高速公路行业的准公益性产品特征，投资建设及经营管理受国家交通部门和地方政府政策影响较大。通行费等重要收费标准实行政府指导价，养路费补贴政策由地方政府决定，政策导向和政策的延续性对行业的整体效益影响较大。近年来，政府交通主管部门一直研究收费公路政策的变革，特别是2011年6 月国家五部委启动收费公路专项治理以来，收费公路行业受到前所未有政策与舆论压力。如果相关政府部门出台新的规定，对高速公路收费标准进行调整，将在较大程度上影响公司的经营效益。

　　3.相关行业风险。高速公路行业的上游是沥青、钢铁等原材料产业，相关产业是汽车、物流等与高速公路行业发展息息相关的产业。上游对高速公路行业的风险主要是原材料的供应及价格风险。2011年末，由于人工成本上升，且上游原材料价格也有所提高，这提升了高速公路行业建设与维护成本。相关产业，如汽车业对高速公路行业的影响主要体现在汽车保有量和汽车销售量上，汽车保有量影响现有高速公路车流量，汽车销售量决定未来高速公路车流量的边际。

　　4.区域风险。高速公路行业作为与社会经济发展紧密联系的行业，区域经济的发展情况对行业的发展也会产生重要影响。不管从企业发展环境还是市场需求看，在不同区域，对企业有不同的风险。例如：由于长三角地区的经济发达，市场需求多，整个经济环境适合企业的生存，使位于这一地区的企业得到充分的发展。相反，处于偏远欠发达地区的企业，由于交通不便，市场容量小，经济环境差，往往在企业发展中面临更多风险。中西部地区投资额增长迅速，而东部地区由于路网建设已经较为完善，故投资比重减少。同时，新建高速公路主要集中在中西部地区。

　　5.财务风险。近几年，高速公路行业负债规模长期维持在较高水平，而新项目开通初期路费收入较低，使面临一定现金流压力。目前，国内实施相对紧缩的货币政策，政府针对商业信贷出台了多项管控措施，加大了融资和资金管理的难度。此外，受信贷规模紧缩影响，获取商业银行提供的低于基准利率的优惠政策难度加大，这使得财务成本面临较大的上升风险。如果未来市场利率在较长时间内持续处于高位，公司财务成本将面临较大上升压力。

　　6.多元化投资风险。收费公路行业的天然缺陷是有经营权期限的限制，这是高速公路行业在可持续发展方面面临的最大问题。由于利润来源单一，盈利结构过于依赖路桥主业，随着可收费年限的减少，将使高速公路公司的长远发展受到制约。为此，多家高速公路企业开始着手实施多元化投资，依托高速公路产业链的延伸，投资于其他相关产业，实现收入增长多元化。

　　7.替代产品风险。目前在我国大力发展高速铁路与民用航空的形势下，由于高速铁路的建成与民航网络的完善，导致部分高速公路线路的客流量减少，收益降低。据测算，在800公里以上的距离上，高速公路的替代性风险较高，高速铁路及民用航空对中远程公路运输市场冲击较大。另外随着政府还贷二级公路收费取消进程的不断推进，高速公路部分客流被分流的趋势将不可避免。

　　8.项目扩建投资风险。受土地征拆、材料价格上涨等因素影响，改扩建工程成本通常较项目原始建造成本要高，从而使项目总投资成本和单位造价有所上升。扩建实施过程可能对正常的运营产生一定影响，使车流量和收入面临波动和风险。扩建完成后新增的车流量和收入预计在短期内不能弥补扩建增加的成本，使项目盈利短期内面临下降风险。

　　二、我国高速公路行业融资的主要模式

　　(一)我国高速行业建设资金的主要来源

　　我国目前用于高速公路建设的资金主要来源于各种专项税费和财政性资金(如车购税、养路费、国债、地方财政等)、转让经营权、直接利用外资、通行费收入、企业自筹资金以及国内外银行贷款，其中银行贷款占了很大比重。

　　1.地方财政资金。这包括地方财政专项资金和地方政府自筹资金两部分，目前这部分资金额度较多，但随着“费改税”改革的具体实施，养路费、公路车购费留成、公路客货附加费以及公路其他规费等费项将取消，地方财政资金对高速公路的投入就会大大减少。

　　2.中央政府资金。这对高速公路的投资主要来源是中央政府拨款、征收车辆购置附加费和发行国债，无论从资金规模上看还是从资金使用效率上看都存在一定的问题。车辆购置附加费比较稳定，但随着高速公路建设速度的不断加快与经济的飞速发展，其在总投资中的比例呈下降趋势。国债专项资金的注入，对加快以国道主干线为主的高速公路建设起到了积极作用。同时我们也应看到，一旦国内外环境发生变化，这种资金的供给必然受到影响，而且多年中央财政赤字的出现，意味着在近期内要增加中央财政对高速公路建设的投入并不现实。

　　3.股权融资。与债权融资相比，股权融资的利息费用较少，可降低企业财务杠杆，改善企业财务状况。自从我国第一家公路上市公司——江苏沪宁高速公路股份有限公司于1992年8月设立以来， 到2012年6月底为止， 我国共设立了粤高速、深圳高速、沪杭甬高速、山东基建、中原高等19 家高速公路上市公司， 据不完全统计，1996年至今，19家公路上市公司通过各种融资手段从证券市场上共筹集资金570多亿元，成为我国高速公路建设资金来源的重要补充。

　　4.银行债权融资。由于股权融资审批程序和链条较长，债权融资是我国高速公路建设的主要资金来源之一，主要分为债券市场融资和银行融资。从融资成本和审批流程考虑，高速公路建设公司首选债券市场融资，特别是短期融资券等审批环节相对较少、成本低的融资品种。在债券市场融资无法实现的情况下，银行融资成为高速公路行业的主要融资渠道。

　　(二)我国高速公路行业融资的主要特点

　　1.融资额度大、期限较长、对区域经济影响大。高速公路新建或维护项目资金投入较大，一般都需要几亿元甚至上百亿元融资规模，且经营期较长，需要依靠通行费收入逐年还款，行业投资利润率较低，贷款期限一般较长。此外，高速公路建设对区域经济影响较大，将带动区域经济及相关产业发展。

　　2.派生金融需求较多，融资结构多样。公路运输业的派生金融需求来源于多元化的经营模式和较长的产业链。如江西赣粤高速公路股份有限公司是以高速经营为主业，向工程建设、房地产开发、经营租赁等上下游领域延伸的产业集团。产业链前端和后端的各个环节都有不同的融资品种和结构需求。

　　3.具有一定的垄断性和排他性，融资条件苛刻。高速公路行业作为垄断行业，金融机构一旦介入，将长期保持相对稳定的市场份额，具有一定的排他性。由于金融同业竞争激烈，行业中重点企业融资条件通常较为苛刻，表现在三个方面：担保方式上，多倾向于采用收费权质押;利率要求为基准利率并下浮，融资券业务手续费(率)等出现竞相压价的局面，缺乏弹性和谈判空间;融资期限方面，提出短期或中期贷款不断周转使用的融资方式，以较低的成本实现短贷长用。

　　4.银行融资占比高，收费收入绝大部分用于还贷。截至2010年底，我国收费公路累计债务余额2.29万亿元。其中，银行贷款2.08万亿元，占债务总额的91%，其他债务余额逾2000亿元;收费公路建设累计投资总额达到3.5万亿元，其中2.1万亿元来自银行贷款，占比高达60%。大部分省份在还贷后，再扣除养护支出、运营管理支出、税费支出、折旧或摊销及其他支出后，都是“入不敷出”，且缺口较大，2010年经营情况显示，仅有甘肃、福建、北京、内蒙古、海南、河北的收费额可以覆盖支出，宁夏以及辽宁做到收支基本平衡。

　　三、商业银行高速公路行业信贷业务发展的建议

　　当前，我国高速公路行业具有良好的成长性，对于银行来说，有效利用这一行业发展机会将带来显著回报。在选择客户和项目实施过程中，要坚持“分类指导、区别对待”的原则，实行有重点、差别化的信贷策略。

　　(一)加强行业信贷政策研究，实行客户名单制管理

　　商业银行要加强高速公路行业研究，确定中长期信贷方针、政策;建议在保持信贷政策连续性的基础上，针对行业发展现状，实施差异化信贷支持政策。要着重研究分析高铁、动车、民用航空的优劣势及可能产生的替代风险，为制定高速公路行业信贷政策提供决策依据;可以按照区域的不同特征，对行业实行详细的客户名单制管理，明确鼓励类、支持类、限制类和退出类客户名单。

　　(二)严格新增项目贷款准入

　　根据《国家高速公路网规划》，实现2030目标所需资金约2.2万亿元，预计年平均每年投资规模在1400到1600亿元，每年合理的资本金需求在700到800亿元，而中央投入资金需求规模大体为200到300亿元，高速公路建设资本金缺口很大。考虑到高速公路建设每公里造价高、投资回收期长、不确定因素多等特点，因此商业银行对未来新增项目贷款建议严格准入：一是对可研报告预测项目建成通车年份的最近交通量、评估内部收益率、项目净现值制定量化准入指标，对具体项目进行调查评估，车流量测算要适度保守，收费标准主要以现行公路收费标准为依据，适当考虑经济增长因素，谨慎确定收费标准增长幅度。二是对“7918”国家高速公路网主干线部分、城际高速公路、打通地区瓶颈的项目、具有相对垄断性质的交通流量较大且稳定的专用公路，如机场高速公路等，可以根据实际情况介入;三是对环城高速公路项目，由于征地成本高、建设成本高、以及城区扩张导致的市区化从而可能被取消收费等原因的高速公路、实际存在或规划中可能存在平行路的公路项目需审慎介入。

　　(三)加强对授信额度、贷款期限、投放区域等因素的控制

　　一是对授信额度的控制。依据对高速公路行业经营状况和经营环境发展趋势的分析，商业银行应当适度提高高速公路行业的投资额度，原则上以本机构资金投放平均增长幅度为宜。二是对贷款期限的控制。高速公路项目投资一般属于中长期投资，高速公路项目投资的长期性加大了信用风险的可能性，金融机构应严格加强风控意识，选择优质项目。三是对投放区域的控制。在区域发展策略上，建议根据高速公路区域经济发展特征和产业转移趋势，巩固提高东部沿海地区业务份额，同时更加注重对中部和西部战略机遇地区分行的指导和投入，促进区域协调发展。

　　(四)完善担保方式，确保银行债权安全

　　一是对公路收费权质押方式为主的项目贷款，并可增加其他有效担保、抵质押方式;二是对于银行单独贷款项目的路段，要求开立唯一收费监管专户，并承诺不以该路段向他人提供收费权质押或资产抵押;三是由银行与他行联合贷款的路段，应要求按贷款比例分配收费收入，并约定同等还贷顺序;四是以固定资产贷款置换已流动资金贷款的，同样需满足以上条件、还款方式、担保条件，且项目贷款期限不得超过项目剩余经营期限、收费期限，整改后担保物对银行贷款的保障程度不得低于原担保物对银行贷款的保障程度。

　　(五)加大产品创新力度，优化贷款方案

　　目前，监管部门已禁止商业银行发放项目周转贷款、资本金过桥贷款或无固定用途的流动资金贷款。因此银行在满足监管要求的基础上，应以客户需求为出发点，积极拓展新业务品种，优化贷款方案，如公路资产融资租赁、资产证券化等，以提高产品和服务的竞争力。由于项目总投资较大，为避免贷款集中度过高的风险，对高速公路建设项目贷款一般以银团贷款或联合贷款为宜。根据各方面情况综合分析，商业银行可在把握一定标准的情况下争取牵头(或参与)银团贷款

　　(六)完善信贷业务管理与风险控制机制

　　一是贷款资金管控难度较大，往往在多家银行不同授信，对子公司资金统一调度使用模式与现行管理要求相冲突。二是由于部分高速公路经营公司为非上市公司，部分信息披露不公开，可能导致客户经营、融资、投资等重大信息以及内外部重要关联交易未及时披露。三是部分项目贷款为银团贷款，而协办行难以把握资金流向，贷后监管难度较大。

　　针对以上难点，商业银行需完善内外部贯通、分支行联动的一体化公司信贷业务管理体系，建立风险控制机制。重点关注客户经营情况和偿债能力，加强与地方政府部门、银监部门和各债权银行的沟通，出现新的情况时须及时向上级行报告，及时掌握公司经营动态，逐步解决银行与公司之间、各债权行之间信息不对称、不畅通、透明度低的问题。

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文章名称： 探讨我国高速公路建设管理模式的发展制度

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