我国档案服务承包方筛选参考指标体系构建研究

　　摘 要：通过梳理我国档案服务行业相关法规、政策及标准，参考国际成熟文档管理服务行业规则及指南，依据经济、效率、效益(3E)原则，初步构建了我国档案服务承包方筛选参考指标体系。该体系由准则层和指标层构成，准则层包含服务价格、承包实力及服务实绩，指标层由8个定性指标、32个定量指标构成。旨在为我国档案主管部门及发包方监管、筛选档案服务承包方提供管理、选择的依据，提升档案服务质量，促进我国档案服务外包行业健康发展。

　　关键词：档案服务外包;筛选标准;档案监管

　　1 引 言

　　近3年來，随着我国“放管服”改革的逐步深入，社会档案服务承接能力不断提升，党政机关、企事业单位等作为发包方将档案整理、档案寄存、数字化加工、档案咨询、档案培训等业务以外包形式推向市场，一时间不同资质、背景的档案服务企业(即承包方)大量涌入，造成了一定的问题。如档案主管部门对承包方缺乏必要的资质审核与监管规范，导致该行业入行门槛低，承包方“野蛮生长”，资质服务良莠不齐，低价竞争，劣币驱逐良币[1-3]等现象频生。根据前期调研可知，发包方因不熟悉市场及档案服务质量标准，常将服务价格作为筛选服务企业的唯一标准，招投标中“低价中标”成为常态，长此以往将不利于档案服务外包行业的健康发展。

　　针对上述问题，部分学者表示应以档案主管部门为主，面向市场需求，基于服务企业实绩，构建科学的档案服务承包方筛选指标体系[4];部分学者指出应形成档案服务外包行业与专业资质认证双层指标体系，依据档案主管部门指导的第三方机构开展承包方服务评估[5];还有学者在具体指标设定上提出了“费用经济、服务高效、形式灵活、保证安全”等指导原则[6]，强调把握承包方雇员信息、项目管理基础、报价合理性及合同灵活性[7]，指出要重点审核营业执照、相关资质、许可证明、业绩能力、设备规模、安全事故等。[8]

　　简言之，目前关于我国档案服务承包方筛选指标体系构建的相关研究多基于具体项目开展，缺乏综合性和通用性。因此，本文尝试基于国际成熟的文件与信息管理服务行业协会规则、国内法规政策标准等文档管理相关条文，结合实践调研，根据3E原则构建我国档案服务承包方筛选参考指标体系(Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System，下文简称为ASOCSI)，综合考虑服务价格、承包实力与服务实绩，以保证指标体系的通用性。

　　2 ASOCSI 构建依据

　　2.1 国际层面

　　(1)国际文档管理行业标准

　　由国际销毁认证委员会(NAID)和国际文件与信息管理服务行业协会(PRISM international)合并而成的国际安全信息治理与管理协会(i-SIGMA)为6大洲约2000家文件与信息管理服务企业制定执行标准及规范。i-SIGMA下属的PRISM international发布的文件信息管理服务企业运营指南性文件可为承包方的运营管理、灾难恢复、文件保管期限、存储介质选择与排架、建筑标准和防火等提供指导。[9]

　　联合国档案与文件管理部、国际档案理事会(ICA)、国际文件管理工作者协会(ARMA international)等国际文档管理协会也制定了较多可作参考的标准及指南性文件。如联合国档案与文件管理部出台的《文件存储设施指南》《保管期限实施指南》，ICA出台的《档案灾难防治与控制》《档案共同宣言：评估工具》《档案存储货架的选择》等。ARMA international发布的《场外记录存储设施评估指南》可用于评估发包方存储需求及供应商服务能力，另外该机构出台的《文件云存储外包指南》《电子文件存储外包指南》等均涉及文件與信息管理服务企业选择标准。

　　(2)其他国际标准

　　《ISO 15489-1：2016信息和文件-文件管理-第1部分：概念和原则》提供了文件生成、捕获和管理所依赖的概念和原则;《ISO 23081-1：2017-信息和文件-文件元数据-第1部分-原则》规定了元数据及其管理结构的创建与维护、捕获、描述、利用、固化等内容。其他如《ISO/TR 17068：2017信息和文件-可信第三方数字文件存储库》《ISO/TR 23081-3：2011信息和文件-管理文件元数据-第3部分：自我评估方法》《ISO/TR 26122：2008信息和文件-文件工作过程分析》等国际标准也可为ASOCSI的构建提供参考。

　　2.2 国内层面

　　(1)相关法律

　　《中华人民共和国档案法》第二十四条指出“应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督”，明确了服务产生的形式要件;第四十八条指出应依法对于档案损毁、丢失、档案管理安全事故、档案工作人员玩忽职守等行为予以处分。

　　同时，因档案服务常以招投标的形式开展，承包方的筛选也应符合我国招投标及采购相关法律规范。《中华人民共和国招标投标法》第四十一条指出投标应“最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准”，或“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低;投标价格低于成本的除外”。并对中标人投标做出规定。在发、承包方的规范上，第十八条赋予了招标人相关资质审查权利。对于中标人不履行订立合同的行为，第六十条明确了赔偿责任与惩罚措施。《中华人民共和国政府采购法》规定了承包方的基本及特殊条件。第二十二、二十三条指出“采购人可要求供应商提供相关资质证明文件和业绩情况，并对规定的特定要求审查承包方资格”。

　　(2)相关规范

　　国家档案局2014—2016年度发布的系列政策文件，如《档案数字化外包安全管理规范》对档案数字化服务的场所、设备、网络环境与数据载体安全管理等作出规定;《档案保管服务管理规范》对档案寄存服务作出具体规范。此外，具体服务行业领域规范如《政务服务事项电子文件归档规范》《建设项目档案管理规范》《公证档案数字化规范》《金融企业业务档案管理规定》等也可为ASOCSI的构建提供参考。

　　(3)相关标准

　　一些国家或档案行业标准，如《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第一部分：电子文件归档与档案管理》《文书档案案卷格式》《档案分类标引规则》等均规定了档案管理过程中的具体业务要求，亦可为筛选档案服务企业提供参考。

　　3 ASOCSI 分析框架及构建说明

　　根据公共服务绩效评估的经济性、效率性、效益性(3E)原则，初步构建了ASOCSI分析框架(如表1所示)。

　　其中经济性指维持服务质量的成本付出;效率性指投入和产出比，受承包方管理能力、业务水平及投入资源等因素影响;效益性则是指购买服务前后的效益对比。[10]反映到ASOCSI一级指标，即底层指标上便是服务价格、承包实力及服务实绩。在此基础上，文章参照上述国内外法律、规范、标准，结合前期调研，进一步研究构建了ASOCSI二级与三级指标(如表2所示)。

　　3.1 服务价格维度

　　产品的生产成本是影响其市场定价的重要因素。英国国家档案馆《识别和规定实体文件的异地存储要求》指出“比较成本时需了解潜在提供商的收费模式，并根据不同变量对其测试”“确保选定的承包商经济上是安全的”。[11]保障服务质量应以维持一定的服务成本为依托，如果单纯依靠低价筛选承包方，长此以往将形成“劣币”驱赶“良币”的不良业态。以佛山市档案数字化加工服务为例，A4纸张数字化成本均价为0.25元/页，但部分承包方报价仅为0.09元/页，低于成本价格的服务多难以保证服务质量。发包方可以政府购买相关服务价格为参考，结合实际，将采购服务的类别、业务的复杂性和紧迫性、价格竞争、成本分析、承包方技术资金条件、承包方会计核算体系、同期履约定价、采购历史等[12]纳入参考范畴。通过计算服务消耗的人力物力及管理成本，核查报价有无漏项，取费标准是否合理。故政府同类服务购买价格和发包方预期价格、文档状况及服务类型应作为筛选指标。

　　同时，还需要注意档案服务需求的不稳定性、突发性等因素均会影响服务价格，而同一时间段与同行的报价偏差在一定程度上反映了服务企业的运维实力。发包方应在调研服务成本之后，将有效投标报价均值作为评标基准价，通过比较各承包方投标价与评标基准价的差值衡量承包方服务价格稳定性。另外也可通过历史报价衡量服务企业报价稳定程度，为筛选承包方提供参考。

　　3.2 承包实力维度

　　除了合理的服务价格外，筛选承包方还应考虑其承包实力，即企业背景、资质信用、业务保障及服务能力等。企业背景是指与承包方经营资质相关的信息，包括经营许可范围、公司法人代表、股东信息、员工身份及状态、经营现状等。具体而言，需核查承包方是否为依法注册的企业法人，是否具有独立民事责任能力，股东及员工是否为中国境内公民，是否具有履约所必需的经营执照和相关资质许可证明，业务范围是否限定在许可业务内，是否具有行政备案等。

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