方案导向的非常规公共事务治理

　　摘 要：一般而言，公共事务治理遵循的是“难题—目标—方案—结果”导向的常规路径。这种路径隐含了两个前提：一是难题清晰，二是方案简单、且有多个可供选择。然而，面对棘手难题时，这两个前提时常都不存在。通过反思常规公共事务治理路径，提出方案导向的非常规公共事务治理路径。非常规公共事务治理是指针对由多个相互关联的不同类型难题复合在一起的棘手难题，可行的治理路径是在发现难题和解决难题之间来回摆动，从可行方案出发先解决部分难题、留下部分难题，等待新的机会，持续对难题降维，逐渐将棘手难题分化为简单问题，最终实现较优的治理结果。以中国早期抗击新冠肺炎疫情为案例，分析发现，方案导向的非常规公共事务治理是应对突发公共卫生危机的有效路径之一。

　　关键词：治理;公共卫生危机;棘手难题;方案导向

　　经济社会的快速发展，导致公共事务治理的难题(problem)①不断涌现，这些难题没有良好的解决办法，且处理起来非常棘手。因难题具有无数未准确定义的原因，也很难理解其为何产生，难题的原型建构和难题的发展结局具有不确定性和难预测性，故被学术界称为“棘手难题”(wicked problem)[1]。棘手难题跨越了多个政策空间和社会域，具有社会性和科学性两个不同的侧面。学者们普遍认为，棘手难题几乎是不能彻底解决的，因为这些难题存在于一个相互关联、相互重叠的空间中，全面、完整和有效的方案难以产生。面对棘手难题构成的复杂公共事务，政府如何行事才能治理好非常规公共事务呢?

　　本研究的案例单元是“非常规公共事务”，以中国应对新冠肺炎疫情过程中所采取的方案及治理路径创新为研究对象。新冠肺炎疫情是具有科学和社会两重属性的棘手难题，即具有科学不确定性和社会危害性，其中科学不确定性是根本属性，是非常规公共事务治理难题。非常规公共难题治理包含难题识别、目标、行动、方案以及结果等关键要素。在抗击新冠肺炎疫情过程中，中国政府采取了封城，人员限行，在全国范围内调配人、财、物等方案投入抗疫，打了一场人民战争、总体战和阻击战，减少了社会危害，避免其演化为持久的社会危机，探索出了一个方案导向而非难题导向的非常规公共事务治理模式。

　　一、文献综述与分析框架

　　1.文献回顾

　　以难题为导向(problem-orientated)被认为是实践工作的基本思维方式，也是政策研究的逻辑起点。大量政策研究的文献聚焦于“以难题为中心”的政策探讨上，杜威曾提出公共政策是聚焦于“公众及其难题”的[2]，拉斯韦尔所说的“政策定位”也是以难题为中心的。安德森提出政策是一个或一组行为者在解决它们所关切的难题或事务时所致力的一种有目的的行动过程[3]。总之，从难题出发研究决策方案成为政策出台的起始之处。

　　以难题为导向的政策研究的第一步是认识难题，即清晰、明确地界定难题是什么，以及在众多难题中哪些难题得到了公共官员的关切。而要认识难题，首先需对难题进行分类，以便明确难题的类型，如公共难题与私人难题[4]、科学工程难题与社会难题、驯良难题与棘手难题等[5]。其次是识别难题，即由专家或者官僚识别，并由他们认定难题的性质[6]。再次是寻找难题的生成逻辑，从政治、经济、社会、科学、体制、机制等各方面来寻找难题成因[7]。最后环节是拟定难题解决方案，即根据难题的类型、性质和成因，寻找解决难题的途径[8]。

　　以难题为导向的政策顺利出台，需有四个理想条件：(1)难题定义清晰，有明确的，稳定的难题陈述;(2)方案简单且有一套替代性的解决方案;(3)有评估解决方案对或错的客观标准[9];(4)以实现“满意”和“最佳”结果为出发点，要求为难题寻找最优解决方案。如果符合这四个基本条件，政策制定就遵循了一条“难题—目标—方案—结果”的路径(见图1a)，也被称为常规难题的政策制定。

　　然而，多数的难题并不能满足上述理想条件，要么难题难以清晰陈述，是棘手难题;要么，难以设置出一套完备的答案，需要多套完全不具有共识性的方案;要么，找不到合适的评价标准，无法判断方案的优劣性;要么，每个方案都包含了负面影响，难以寻找到最完美的结果。正如西蒙所言，(1)行为主体不具备对每种决策结果的完备知识和预见，人们对后果的了解总是零碎的，不确定的;(2)决策的结果产生于未来，这种对未来价值的预见性是不完整的;(3)备选方案总是不完备的[10]。如果将难题导向的理性决策思维用于复杂的、跨界的、非常规公共难题治理时，则会产生不稳定结果，或出现难题难以治理的消极论断[11]。

　　为此，本文提出从“难题导向”转向“方案导向”，开展连续性尝试和适应性管理。以不断学习与机会驱动的方式，在寻找难题解决方案和认识难题的迭代过程中理解难题，应对难题复杂性[12]。通过反复的小胜(small wins)，从而实现对非常规公共难题的可持续性和渐进式治理[13]。

　　2.“方案引导难题”模型构建

　　风险社会使社会难题愈来愈棘手，比如，公共卫生突发事件，其发生的原因、演变、影响和结果很难用现有的科学知识准确研判，具有科学不确定性。同时，难题的解决也会受时间和资源约束，政府等治理主体需在极短的时间内做出应急决策，寻找现有资源条件下的可行性解決方案，并建立共同的理解，达成共识。再者，非常规治理情景中还存在政治不确定性：一是决策过程中的行为体或机构的多样性加剧了难题解决的客观复杂性。二是行为体的不同利益观或价值观，促使他们对难题的性质和如何处理难题会产生主观分歧。三是制度安排、群体行为、意识形态、难题历史、媒体偏见等外加因素，使一致性行动变得困难。正如朔恩和雷恩所言：“发展更为全面的、专门的科学知识，并不能解决现代社会中的许多政策难题。这些社会难题的解决是建立在相互竞争的价值框架中，而非由科学知识的差距所引起。”

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文章名称： 方案导向的非常规公共事务治理

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