党内法规评估理论供给与实践需求的分野及其应对

　　摘 要：党内法规评估作为党内法规治理机制的核心内容，既是发现立规不足、矫正执规偏差、提升施规实效的实践重点，也是理论界学术争鸣的关注焦点。通过对比分析中央与地方党内法规评估制度内容和重庆市两次党内法规评估工作，发现其实践需求与理论供给之间存在学理之“体”和实然之“用”错位的情况，主要表现为“多元参与”和“责任相关”的主体构成差异、“条文要素”和“时空条件”对象选择差异、“宏观全面”和“举要删芜”的指标设计差异、“单向落实”和“统筹兼顾”的成果运用差异。对此，应积极构建以需求为导向的党内法规评估的理论回归逻辑和实践应对策略：一是回归制度，以责任导向系统界分评估主体;二是回归价值，以问题导向全面覆盖评估对象;三是回归现场，以目标导向精准衡量评估指标;四是回归治理，以效能导向多重落实评估成果。

　　关键词：党内法规评估;理论供给;实践需求;评估主体;评估对象;评估指标

　　自《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)实施以来，国内兴起了一场党内法规理论研究与实践创新的热潮。从学术探讨到教材编撰，从机构建设到智库服务，从人才培养到学科发展，“党内法规学”实现了从无到有、由散至精的洗礼与蜕变。[1]于学界而言，围绕党内法规概念内涵与体系框架、发展历史与内外关系等宏观理论话题，以及制定、备案、执行、评估、解释、清理等微观技术问题的研究如雨后春笋，产出了诸多有益成果。其中，着眼当下极为活跃的党内法规研究的技术流派，针对党内法规评估的探索占据主流，相关研究或基于公共政策评估理论的运用、或基于法律法规评估方式的借鉴，从党内法规实施评估的内涵与功能、阶段与类型、主体与对象、指标与方法、机制与程序、关系与衔接、体系与制度等各个维度，由表及里、由浅入深，已然构建起较为完善的理论框架。

　　在实践中，评估之于发现党内法规制定缺陷、执行阻碍以及效果不足的价值不言自喻。[2]当前，我们党已经形成比较完善的党内法规体系，评估作为党内法规监督保障体系的重要组成也日渐完善。部分省市已经开展并完成多轮党内法规评估工作，个别地方业已开始探索制定“评估办法”，试图以制度化的形式推动评估工作走上正轨。于此，无论是制度上的安排，还是实践中的需求，均呼吁理论研究能够予以切实回应。学界已有学者鲜明地指出当前党内法规理论研究与实践发展严重脱节[3]。诚然，脱离实地考察与实践反思的研究难以自足，而若想真正凝练出能够服务实践的学术话语和理论框架也必须回归实践、回应实践。对此，本文试图以提升党内法规理论研究的现实关怀为视角，通过党内法规评估学术成果总结和实际工作回顾，多重对比分析两者供需差异及其成因，进而论证需求回应下的党内法规评估四维回归逻辑并提出相应对策。

　　一、研究回顾：党内法规评估的理论供给及其偏好

　　围绕“为何评”“谁来评”“评什么”“怎样评”等话题，学界对党内法规评估予以诸多有益探讨。从研究数量上看，有关党内法规评估的研究文献自2015年始至2021年7月1日共36篇(在CNKI中检索关键词“党内法规评估”);从研究主题上看，几乎覆盖了党内法规评估所涉的各个维度;从研究视角上看，均为理论阐述而鲜有立足工作实际的实证研究;从微观内容上看，起初研究党内法规评估的学者大都尝试以“立法后评估”为借鉴，进而完善党内法规评估主体参与、对象确定、范围划分、程序规范、方法选择和成果运用等相关体制机制。[4-5]

　　具体而言：在制度完善上，有学者着眼全局，从党内法规评估主体、对象、指标、程序、模式、机制、方法和结果等方面探讨其制度体系的构成;亦有研究结合政策分析与实践梳理，对其制度优化予以探讨。[7-8]在要件构成上，有学者针对党内法规评估主体构成和对象选择开展研究，其在区分组织主体和实施主体的基础上对自主、他主和多元主体构成进行利弊分析，进而指出对象选择的必要范围及其时机、条件等要素;[9]另有学者着眼评估范围的界定，从横贯与纵向、整体与部分、中央与地方三个方面划分范围及其确定原则、主体和程序[10]。在指标构建上，研究最为集中，诸多学者基于完善立规质量、提升执规效果的目标导向，秉持协调、代表、科学、多元的基本原则，综合文本与效果结合、主观与客观统一的模式应用，针对“立规前—执行中—实施后”的阶段划分，提出涵盖“政治性、必要性、目的性、合宪性、合法性、合规性、合理性、规范性、民主性、实操性、技术性、适时性、集约性、协调性、效益性”等宏观多维评估指标体系。[11-16]在机制运行上，有学者提出应重视前期准备、中间实施与后期落实等程序设计并优化评估同清理、备案的联动机制，[17-19]以此确保评估的系统衔接与结果运用;亦有学者立足党内法规与国家法律协调的整体视阈，在论及党内法规及时修正与常态清理机制基础之上提出实施评估机制的优化对策。[20]

　　综上可见，现有研究偏好党内法规评估的规范化、标准化问题，成果供给以设计党内法规评估指标较为丰富，然其过于宏大且内容重复，有关主体构成、对象选择、成果应用的研究亦脱离实践而乏善可陈，鲜于回应现实、难以决策转化为人诟病，学术争鸣的背后实则蕴含着理论与实践脱钩的危机。对此，本文旨在提出并解答以下问题：(1)党内法规评估工作实况究竟如何，其神秘面纱之下究竟存在哪些现实需求?(2)党内法规评估研究偏差究竟何在，其側重内容对照实践需求如何回归改进?

　　二、现状梳理：党内法规评估的实践需求及其导向

　　研究党内法规评估不能仅靠理想化的构建和借鉴式的引入，植根现状是凝练研究方向、提出可行对策的关键，亦是衡量理论研究能否解决实际问题的标尺。对此，本文通过梳理当前“中央—地方”党内法规评估制度的建设情况，结合重庆市委部署开展的两次评估工作，系统呈现并细致分析当前党内法规评估实践的需求及其导向。

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文章名称： 党内法规评估理论供给与实践需求的分野及其应对

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