特大城市数字化治理的风险类型及其防控策略分析

　　摘 要：“数字化”治理是我国城市经济转型升级的核心议题之一。特大城市是数字化治理转型的推动者、示范者。目前，特大城市数字化治理的风险，主要聚焦在“数字偏差”“数字悬浮”“数字内卷”“数字幻象”“数字沙丘”等方面。提升特大城市数字化治理规避风险能力，需要处理好数字化建设与安全防控、短期绩效与长远发展、政治价值与社会价值的关系，通过优化数字化治理规划设计与决策机制、加大特大城市数字化治理人才培养力度、完善政企社数字资源共建共享机制、加强数字治理研发创新与安全保障工作、健全特大城市数字化治理考核评价机制，提升特大城市数字化治理中的风险防控能力和建设水平。

　　关键词：数字化治理;特大城市;风险防控

　　数字化治理是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。党的十九大报告提出建设“网络强国、数字中国、智慧社会”[1]系列创新国家发展战略;国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要以25次提到数字化、35次提到智能、59次提到网络的高频度，对“数字化”治理进行了部署，提出了“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”的数字化治理发展战略。“十四五”规划同时提出要提高城市治理水平，加强超大特大城市治理中的风险防控[2]。特大城市是我国经济、政治建设的“牛鼻子”，牵一发而动全身。据统计，16个特大城市常住人口占比超过了全国总人口的10%，GDP占比超过了全国GDP总量的28.7%，进出口贸易总额接近全国进出口贸易总额的65%①。特大城市的资源集聚程度非常高，城市治理问题更复杂，推进数字化治理已经成为各市优化治理结构，提升治理效能的主要方向。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进[3]。在特大城市探索数字化治理过程中，加强风险防控研究具有重大战略意义。

　　一、问题提出

　　当前，人类正处在第四次工业革命的历史进程中。第四次工业革命不仅仅是以解放生产力、提高生产力为主题的前几次工业革命的延伸，更是以数字技术为中介，对人类经济生产方式、社会运行模式与国家治理范式的重塑，将对人类的生产关系产生深远而重大的影响。2020年，我国数字经济规模为全球第二，规模占GDP比重超过36%，对GDP增长的贡献率达67.7%以上[4]，我国已经进入以数字经济为重要驱动力的数字化发展时代。“政治的进步，是最深刻的社会进步。”[5]由于数字化治理具有“提高了社会治理效率”“降低与服务对象接触的风险”“降低社会治理成本”[6]等优势，作为对城市治理问题的新回应[7]，基于“为重塑创新治理及管理和服务模式”[8]的目标，数字化治理已然成为城市治理转型的主要方向。上云、用数、赋智已经是世界各国城市治理的潮流。

　　与此同时，数字安全也成为当前世界各国公共治理的最大安全威胁之一。治理数字化在带来效率和便捷的同时，其暴露的安全风险问题也引起了公共部门和学术界的高度关注。世界经济论坛报告指出，“数字化野火”(Digital Wildfire)被列为全球面临的主要风险之一[9]。实现治理数字化与人工智能化这种“以算法代替人类决策”的想法着实令人担忧[10]。治理数字化转型既面临“技术的偏差、文化的冲击”[11]等挑战，也面临“行政政策、组织、制度和人员”伦理方面的困境[12]，还面临数字化治理的立法困境[13]。《联合国2020电子政务调查报告》指出：“随着政府数据应用的不断深化，面临的风险和挑战也不断增加。”[14]

　　数字化转型已成为我国地方政府各部门应对新技术带来的变革以及推进治理现代化建设的重要手段[15]。在以“数字化”为重点的国家治理转型升级的大背景下，特大城市的数字化治理探索及其风险防控意义显得尤为突出。一方面，我国特大城市几乎集中了全部的互联网上市企业和网信独角兽企业，是发展数字经济，探索推进数字化治理的推动者、示范者。另一方面，对于特大城市治理过程中存在的人口规模大流动性强、建筑总量大密度高、要素流通频率高且总量巨大、管网密集错综复杂等问题，通过构建数字政府、探索数字化治理风险防控新模式具有显著的现实意义和实践价值。

　　二、特大城市数字化治理面临的风险类型

　　在特大城市的数字化治理转型过程中，随着治理模式、治理结构、治理机制与新技术、新应用、新方法的逐渐融合，一些潜在的挑战和风险也浮出水面。相对于传统行业数字化风险治理主要基于技术、管理、运维三个维度而言，特大城市数字化治理面临的安全风险复杂程度更高，主要表现在以下几个方面：

　　1.全流程维度的数字偏差风险

　　数字偏差是指在政府主导的数字化治理过程中，在元数据开发、数字指标设计、数据采集和数据使用等环节出现了偏差，导致结果偏离甚至脱离精准治理的初衷，出現一系列治理问题，从而带来诸多不确定治理风险的情况。一是元数据的开发容易出现偏差。元数据，是关于数据的数据，是数据标准建立、数据采集、数据使用的基础。在“十四五”时期“双循环”背景下，我国的国际国内形势正在发生重大而深远的变化，创新的浪潮也不断向前推进，面对特大城市的海量数据，由于受技术、认知、经验、阅历、价值观念的影响，要开发出符合“善治”初衷，适应时代变化，惠及千万人口的一套科学合理的元数据并非易事。二是数据指标的设计容易出现偏差。由于传统的城市治理主要采用自上而下压力型管治模式，要维持这套模式有效和稳定，政府、社会和企业及其各层级之间存在一套长期的博弈与合作机制，在城市数字化指标设计过程中，这套博弈机制必然启动，滋生出形式主义界标尺度，进而导致量化指标偏离精细化、精准化的基本要求。三是在数据采集和使用过程中容易出现偏差。由于存在治理系统中各层级之间的博弈，加之数量巨大、情况复杂，虚假数据、争议数据、错误数据等不可避免地被采集，进而导致数据使用过程中不确定性的增加，带来系统性治理问题。在治理过程中，由于上述三种偏差的存在，一个千万人口级别的城市，任何一个小小的问题，都有可能酿成巨大的城市治理风险。

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文章名称： 特大城市数字化治理的风险类型及其防控策略分析

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