地方财政本质与地方财政支出职能新论

　　摘 要：新时代下需要新的理论指导，党中央将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，作为国家财政的重要组成部分，地方财政要顺应地方治理对财政改革的需求，发挥其地方治理基础和重要支柱作用。“实践没有止境，理论创新也没有止境”，面对新的问题和挑战，对地方财政理论不断注入新内容尤为重要。结合实践中的新内容及新要求，对地方财政本质与地方财政支出职能重新进行理论界定，提出地方财政是在国家财政框架下以满足地方公共需求为根本目标，以“五大发展理论”为基本要求的地方政府活动以及地方财政支出的两大职能。

　　关键词：地方财政;本质;支出职能

　　一、地方财政管理的重要性

　　“理论指导实践，实践检验理论。”然而“实践没有止境，理论创新也没有止境”。无论上述理论争论多么激烈，也必须不断丰富和发展，才能够指导发展着的实践。在我國，地方治理的重要性不言而喻，正如十九届三中全会所指出的，“治理好我们这样的大国”必须要“更好发挥中央和地方两个积极性”。地方政府最主要的行为是其财政行为，因此，对地方财政理论不断注入新内容尤为重要。基于此，本文尝试结合实践中的新内容及新要求对地方财政重新界定。

　　二、地方财政的本质

　　目前没有争议的是以现代化制度和技术来实现“地方公共需求”为基础的地方政府运行模式，即现代地方治理体系已成为我国地方政府改革的目标。现代地方治理将地方政府的本质定义在满足地方公共需求范畴内，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为标准给地方政府行为定位，理顺政府主体与市场主体的关系，地方政府与中央政府的关系，地方公权体系与民众的关系，规定了地方政府以五大理念为核心的“地方公共性”的主要特征。地方公共需求是相对国家公共需求而言，具有以下特征。

　　第一，地方公共需求是地方辖区内民众在生产、生活和工作中的共同需求，该需求并不是简单从国家整体需求分割而来，而是对地方区域性社会而言，对维持地方经济社会运行，维持地方社会再生产活动，维持地方社会经济生活正常秩序而言，必须依靠地方政府其公权力才能有效满足的需求。

　　第二，地方公共需求对地方社会成员而言具有共享性和非差异性的需求，在使用过程中具有非排他性，不会因为新增的使用者而排除其他使用者。

　　第三，民众对地方公共需求的消费要以付费或缴税的方式进行支付，但这种交易并不等同于市场的等价交易，民众对公共需求的支付具有不对称性。上述特征决定了地方政府的本质是以满足地方公共需求为根本职能，通过配置地方公共资源来实现其职能的政治性经济行为。

　　地方政府配置地方公共资源的主要方式是财政收支活动，因此，地方财政与地方政府的本质一致。由于人类的各项活动根本目的在于满足自己的各类需求，那么满足地方公共需求必然是地方市场主体和地方政府及其机构活动的根本动因。从这个意义上说，在社会发展进程中人类需求是决定政府与市场基本职能的最主要因素。从财政的角度把人类需求分为地方需求和国家需求，中央政府负责满足国家需求，地方政府负责满足地方需求，地方财政政策目标及其收支计划是为了满足市场和中央政府不能解决的各类公共需求，所以地方财政被称为地方公共财政。因此，通过判断地方政府与地方公共需求的关系，可以理解地方财政的内涵。

　　三、地方财政支出的职能

　　财政支出是财政活动的主要方式之一，是以国家(或政府)为主体，通过提供经费和资金保证实现国家(或政府)的职能的经济行为。从本质层面来看，财政支出反映了政府职能及其政策的实现方向和成本，是一种社会资源的分配活动。从经济层面来看，财政支出是市场经济体制下政府宏观调控经济的重要手段。政府及其职能部门通过改变财政支出规模和支出结构，对社会总需求、社会经济总量和结构进行直接或间接干预。所以，财政支出规模的总量和支出结构的状态可以反映出政府介入经济和社会发展的范围与程度，是政府与市场、社会关系的显示器。地方财政支出是一个国家财政活动的重要构成。在我国同时发挥中央和地方“二个积极性”始终是财政改革的重要任务之一，也是当下建立现代化国家治理体系亟待解决的重大问题。地方财政支出决定了地方财政实践的成效，决定了地方政府保障地方公共需求的水平和范围。

　　(一)经济职能

　　1.资源配置职能。在理想市场经济中，市场通过价格机制能够自发达成资源配置的最优状态，但在现实经济运行时，由于存在市场“失灵”导致这种最优状态难以自发形成，因而需要政府适时干预，也就是十九大报告中的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。在资源配置中“更好发挥政府作用”，即政府资源配置职能是通过政府对市场干预所产生，其主要途径和作用之一是依靠政府的财政支出活动，引导社会资源的流向，弥补市场缺陷，最终促进社会资源配置趋于最优。那么，地方财政支出如何引导资源实现高效配置是问题研究的重点。一般而言，地方财政支出配置资源的机制和手段主要有：一是明确地方性公共需求的基本范围和预算内财政收入既定的前提下，地方财政支出占GDP的比重如果过低，意味着地方政府缺乏对社会资源的引导，对各种支出如教育、科技创新、农业等领域的投入不足，地方财政对本地经济结构调整领域的主导力较弱。所以，量上的增长是地方政府更好发挥作用的保障，但由于存在“挤出效应”，要防止挤占市场的决定性作用，因此量上的增长应该体现在非市场竞争领域和需要调整经济产业结构的领域中。二是优化地方财政支出结构，重点保障非竞争领域和亟待调整结构的经济领域支出，压缩竞争性领域和一般支出，结构性提高资源配置效率。根据地方性经济和社会发展战略规划，对相关重点领域倾向支出，同时对薄弱领域弥补支出，推动“双创”活动，完善社会保障、教育、卫生医疗等，促进地方辖区内协调发展。

　　2.经济稳定及发展职能。地方经济的稳定性最主要体现在就业和物价两部分，一般某地就业越充分、物价越平稳，意味着当地经济更稳定。其中，就业充分指的是某一时期中地方就业人口与待就业人口比重是当地经济社会所能匹配的最大比率，而非百分百就业;物价稳定是指物价起伏维持在经济正常运行的幅度内，是一种有利于经济增长的温和上涨状态。地方经济发展与地方经济增长具有本质区别。增长往往指量上的增加，如地方产品和劳务数量或规模的增大，其衡量指标是国内生产总值或人均国内生产总值。发展的内涵更为丰富，其中包括了增长的概念，同时还涉及经济结构、产业结构、收入结构与当前社会、政治、民生、生态、文化及其教育等多方面的融洽程度。发展不仅是物质上的增长，还是全面的发展;不仅要满足人民对物质文化需要，更要满足人民对美好生活的需要。

　　实现经济稳定及发展职能，地方财政支出主要着眼于以下方面：一是通过增减财政支出来维持经济供求平衡。经济稳定的理论解释为地方总供给与总需求处于均衡状态，地方政府相机抉择以财政支出增加或减少来维持总供给与总需求的平衡。当总供给大于总需求时，产品滞销、物价下降、工厂裁员等一系列连锁反应出现，地方经济开始不稳，地方政府可以实施积极财政政策，增加支出、政府采购或补贴等多种政策，增大社会总需求，推动总供给与总需求趋于平衡;当总供给小于总需求时，产品供给不足，物价上涨，地方财政可以减少支出，缩小总需求。二是制度性稳定机制。所谓制度性稳定机制指的是当经济运行出现某种状况时，通过制度安排可自发进行财政支出的增加或减少以维持经济的平稳，例如失业救济金制度。三是政府性投资、补贴支出。在城市交通、农业、通信等基础设施方面加大投资和补贴可以有效抵消经济运行中的不安稳因素，同时加大对经济平稳因素的培育，例如推动产业结构的优化，增大第三产业的比重等等。四是重点对经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设支出，尤其是环境治理和对污染的整治，医疗卫生水平和教育水平的提高，努力实现“物华天宝、人杰地灵”的发展目标。

　　(二)社会职能

　　1.收入再分配职能。国民收入分配的基本思路是以劳动者收入差异来激发经济效率，做大经济。在我国收入分配以按劳分配为主体，多种分配方式并存为原则，这种劳动投入与劳动所得相对应的收入分配制度，在一定程度上兼顾了效率和公平。但现实社会中，各要素主体所获得的资源存在先天上的差异，这种差异造成了社会收入差距扩大，社会阶层分化所带来的不平衡不充分发展不利于社会稳定。因此，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要方式的再分配调节机制十分必要。地方政府通过财政支出发挥其收入再分配职能时要凸显公平原则，最大限度地保障弱势群体和低收入群体，缩小低收入阶层与高收入阶层的收入差距。在明确市场和政府边界的前提下，在非市场领域中对收入进行再分配，如医疗保障、社会救济、社会保险等领域，增加财政支出对资源进行再次分配，建立完善的社会保障制度，地方政府通过财政重点倾向城镇中低收入阶层，建立多元化和覆盖广的保障制度，不仅覆盖农民，有条件的还要将城镇中等收入阶层涵盖其中，加大投入降低城镇、农村中低收入人群在医疗、失业、住房、养老等方面的个人压力。加大转移支付力度调节收入初次分配的差异，减少各阶层收入差距，对贫困群体和地区重点倾斜，直接增加民众收入或生活水平，改善差距。亦或推进公共服务在地区间的均等化，实现所辖地区民众享受到基本的、标准相同的公共物品和公共服务。在不同地区、城乡、群体间的公共卫生及医疗、教育、社會保障、社会治理等公共服务进行补短板式财政投入，缩小不同公共服务领域在不同地域和人群中的差距。目前实现公共服务均等化已经成为地方财政支出发挥公平分配、实现收入再分配职能的重要途径。

　　2.社会治理及发展职能。按照十九届四中全会《决定》精神，社会治理作为国家治理体系中至关重要的一环，地方政府必须肩负起其职责，同时也必然体现在地方财政支出职能之中。社会治理是以政府、社会成员或组织等多元主体共同参与的社会公共事务管理活动，其实现机理主要是以地方政府负责，通过民主协商和社会协同作用，以法治和科技作为保障和支撑，实现人人有责、人人尽责、人人享有的公众参与式社会治理体系。在这样的社会治理体系中，地方政府的理念需要从传统管理理念转变为现代治理理念，其社会职能将以推进共建、共治、共享体系的建立与完善为目标。这些转变意味着地方政府对社会治理“有所管、有所不管”，即社会能管的事，让社会管;社会管不了的事，政府来管。一是通过财政支出的增减来进一步加大地方政府简政放权的力度，增加那些需要政府组织、协调、负责和支持基层社会组织的支出项目，减少那些能够移交社会组织的支出项目。通过地方财政支出的调整来推进社会在治理体系下的重构，激活社会。二是避免政府过度介入社会公共资源领域，例如部分民生领域的准入门槛、资源配置的掌控。地方政府应大力推进政府购买服务，增大政府购买服务的支出规模，建立购买支出公开和透明制度。三是对社会公益性、救助性社会组织给予相应的财政补贴及财政政策，积极培育和发展社区型社会领导团队，建立完善社会组织管理制度体系，以实现全民参与社区管理的目标。

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