积极应对人口老龄化与公共财政支出结构调整

　　【摘要】《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将积极应对人口老龄化上升为国家战略。从国家战略的角度看，公共财政不仅是老年保障的重要资金来源，公共财政的其他功能，如教育投入、就业促进等也是积极应对人口老龄化不可忽视的方面。我国财政支出中老年相关支出占比已与发达国家相当，未来更需提升资金配置的公平性和效率，在生命周期全过程中发挥公共财政在老龄社会中促进经济社会发展的作用。

　　【关键词】人口老龄化 公共财政支出 结构调整 教育投入 就业促进

　　我国自2000年开始已进入老龄化社会(根据联合国标准60岁及以上人口达到10%，65岁及以上人口占比达到7%)，2019年末我国60岁及以上人口2.54亿人，占总人口的18.1%，65岁及以上人口1.76亿人，占总人口的11.9%，预计到“十四五”期末的2025年，60岁及以上人口将接近3亿人，65岁及以上人口将分别突破2亿人(数据来源：联合国《世界人口预测》2019版)。老龄社会给社会经济发展带来诸多挑战，包括醫疗支出和老年照料支出增加对公共财政和社保基金的压力，劳动供给下降对经济增长的不利影响，以及老龄化对社会创新能力可能的负面影响等诸多方面。

　　世界卫生组织(WHO)于1990年和2002年相继提出将“健康老龄化(Healthy Aging)”和“积极老龄化(Active Aging)”作为应对老龄社会的战略性目标。我国在此基础上于2006年3月的“十一五”规划中首次提出了“积极应对人口老龄化”的政策目标，之后“十二五”和“十三五”规划继续强调了这一点，2020年10月党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》更是将积极应对人口老龄化提升为国家战略。从国家战略的角度看，公共财政不仅是老年保障的重要资金来源，公共财政的其他功能，如教育投入、就业促进等也是积极应对人口老龄化不可忽视的方面。

　　我国财政支出中老年相关支出占比已与发达国家相当，未来更需提升资金配置的公平性和效率

　　需求驱动下我国财政和社保老年相关支出逐年增加。公共财政支出结构变化有需求驱动和供给驱动两种理论解释。从需求角度看，一国政府根据社会需求制定财政预算，例如随着收入水平提升，公众对教育科技及文化等具有公共品性质的服务有更高需求;随着人口老龄化加剧，公众对养老和医疗方面的服务有更多需求;随着全球化进程加深，经济风险增加，亦会对社会保障规模产生影响。由此，一国财政支出结构应做出相应调整。供给驱动理论则从政治博弈的视角解释，比如利益群体游说导致某些财政支出项目增加、选举制度下政党竞争引起财政支出结构变化等。

　　就我国而言，需求驱动是合适的解释。公共财政分为四大类，即一般公共预算、社会保险基金、政府性基金和国有资本经营，不特别注明时，“财政支出”指的是“一般公共预算支出”，养老相关费用主要发生在一般公共预算支出和社会保险基金支出两大类中。我国60岁及以上人口占比从2010年的13.3%增长到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同时这一时期也是我国全球化和城市化不断提升的阶段，对基础设施建设、公共服务供给、环境保护等诸多方面提出更高要求。因此，我国财政支出规模在2010年以来的近20年中年均增长11%，超过GDP增长速度，同时，政府为平衡各方需求，不断调整财政支出结构。

　　伴随着人口老龄化加剧(见图1)，财政支出中的老年相关支出(老年福利、行政事业单位离退休经费和财政对基本养老保险基金补助三项之和)占比从2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期间我国居民基本养老保险覆盖面扩大和养老待遇持续增长，离退休金和对养老保险基金补贴增长较快。卫生健康费用通常也和人口老龄化密切相关，这一支出占财政支出比例从2010年的5.4%增长到2019年的7%。

　　社会保险基金中的基本养老保险和基本医疗保险占GDP比重同样体现出老龄化引致的需求，这两个指标也呈现增长趋势(见图2)，2019年分别增长到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本养老保险支出增长幅度更大。而一般公共财政支出中的“老年福利”“行政事业单位离退休经费”“卫生健康费用”和社会保险基金中的“基本养老保险基金支出”“基本医疗保险基金支出”五项加总支出占GDP比重已经从2010年的5.5%增长到了2019年的10.1%，增幅超过80%，而同期财政支出占GDP比重增幅只有11%。

　　我国老年相关支出占GDP比重与发达国家相当。老年相关支出水平需与人口老龄化、人口规模及人均GDP水平相适应，即使是和一些经合组织(OECD)国家相比，我国现阶段老龄相关支出占比也并不低。为了在统一的口径下进行比较，我们采用两个指标，一是公共养老金支出水平，即养老金支出占GDP比重;二是医疗公共支出水平，即卫生健康支出和医保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36个OECD国家数据和中国2019年数据，在控制了人均GDP差异后，得到各国65岁以上人口占比和养老、医疗支出水平的相关关系。

　　可以看出，2019年中国养老金支出占GDP比重基本上在平均趋势上(见图3)，表明我国这一支出水平与这些国家的平均水平相仿。若与单个国家相比，我国公共养老金支出水平已经高于老龄化程度更高的一些国家的水平，如澳大利亚、以色列、爱尔兰、智利和韩国，只是低于土耳其和哥伦比亚等治理能力不强的国家。在医疗支出水平方面，我国也与平均水平相当，并且高于老龄化程度更高的一些国家，如卢森堡、荷兰、瑞士和韩国。可见，我国老年相关支出水平并不低，当前主要矛盾并非公共支出不够的问题。

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