压力逆传导与权责匹配的基层治理创新

　　关键词：压力逆传导;权责匹配;吹哨报到;治理创新

　　摘 要：“吹哨报到”模式是基层一线治理主体借助组织外部力量向上级施压，以重塑“条”“块”权责关系，再造组织流程，推动治理重心下沉的结果。基于深圳市G区的个案分析，发现在“吹哨报到”模式中，权小责大的基层一线治理主体通过大数据平台与扩大社会参与的方式将治理压力逆向传导给上级，倒逼上级党委书记授权社区党委书记发令上级政府职能部门，以“块块”吹哨驱动“条条”报到，推动资源整合与资源下沉，进而处置社区剩余公共事务。这有效地缓解了压力型体制下治理负荷和治理资源之间的张力。

　　一、问题的提出

　　近年来，以“街道吹哨，部门报到”的城市基层社会治理创新实践被广泛应用于城市社会治理活动中。“吹哨报到”治理模式最早发轫于2016年北京市平谷区金海湖镇的打击非法偷盗专项整治工作。平谷区赋予金海镇“吹哨权”，执法部门需要及时响应“哨声”，从各自负责的领域入手，下沉到一线进行联合执法。该模式后来被北京市作为一项城市治理改革创新机制，并在全市16个区开展试点，其简约高效的运作机制与显著成效迅速被推广复制到全国各地，进而形成了一种新的城市基层社会治理模式，即党建引领下的“吹哨报到”模式。“吹哨报到”模式针对基层治理中需要市区相关部门协同联动的事项，由街道乡镇提出工作需求、发出集结号令(“吹哨”)，相关部门迅速响应，到基層一线解决实际问题(“报到”)，通过这种基层治理体制机制创新，实现了把更多资源服务管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务，切实把群众大大小小的事办好，依靠居民、依法有序组织居民参与社会治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享的社会治理目标。

　　“吹哨报到”现象引起了学界较为广泛的关注，并主要围绕其运行机制与治理效果进行了诸多有益的讨论。一方面，“吹哨报到”模式在不增加治理资源的情况下，最大限度地聚集了企业、公众、社会组织等多方力量，从而构建了“党领共治”的基层治理格局，[1]对于完善超大城市治理体系具有重要价值。[2]另一方面，“吹哨报到”模式通过自下而上地发现问题与界定问题来启动治理流程，有效地化解了条块之间的内在张力。[3]总体而言，“吹哨报到”模式因其简约高效而备受推崇，在一定程度上弥补了科层体制的僵化与低效[3]，有效地破解了城市基层社会治理的“最后一公里”难题。

　　本文主要关注“吹哨报到”模式的发生逻辑，即为什么会出现“吹哨报到”治理模式?在已有的解释中，人们更多地将原因归结于传统科层组织的结构性矛盾，即“条条”与“块块”之间的张力。由于基层社会治理中存在着严重的推诿扯皮和碎片化等问题，[5]致使基层社会的公共服务供给常常会出现“看得见的管不了，管得了的看不见”现象，而“吹哨报到”模式则有效地化解了一线基层治理主体权小责大的困境，其最为核心的内容是“条块”资源整合与“条条”资源下沉。既有文献认为治理体系中的上级党组织将“吹哨”权下放给街道、乡镇、社区等一线基层治理主体，但保留了检查考核权，即通过检查考核的方式来推动资源整合与资源下沉。

　　然而上述解释并没有回答权力下放的内在动因，忽视了一线基层治理主体的能动性。事实上，资源整合与资源下沉并不是简单地依靠行政命令或法定程序就能实现的;一线基层治理主体也并非完全处于被动状态。相反，他们在面对压力时，更多的是通过某种特定的方式与上级讨价还价，以此倒逼资源整合与资源下沉，即一线治理主体借助外部力量逆向传导治理压力，以扩大权力实现权责对等的行动逻辑，而这正是本文所要探讨的问题。本文在“吹哨报到”的运作逻辑基础上，构建了权责匹配的分析框架，并通过对深圳市G区基层社会治理的实地调研和访谈，揭示了“吹哨报到”模式的发生逻辑，即将基层治理压力逆向传导给上级，进而倒逼上级下放权力，最终达成权力与责任的有效匹配。

　　二、权责匹配分析框架

　　权力和责任是科层组织部门与岗位设计的基本要素。如何实现权力与责任对等是科层组织高效运转的核心所在。换言之，权、责、利三位一体在实际运行中的分离是导致责任目标制度失败的根源。[6]在外部约束不足的情况下，如果权力大于责任将导致权力滥用，甚至以权谋私、贪污腐败;反之则会诱发行动者的避责行为。避责行为的滋生和蔓延必然导致一线基层治理主体的退缩，进而消极地回应外部需求。[7]既有的研究发现，实现权责匹配一方面可以通过自上而下地授权来实现，另一方面也可以通过自下而上的倒逼机制来影响上级部门的行为。[8]这两种途径都发生于政府组织内部，且多通过上下级间的权力重组、同级部门间的责任分担来实现。[9]政府间上下级间的权力结构在很大程度上决定了下级实际上并不能拥有太多的讨价还价的空间。本文所讨论的“吹哨报到”模式虽然也是一种倒逼机制的权责匹配，但却突破了组织的边界，即一线基层治理主体借助了外部力量来增强其向上要权的筹码。

　　“吹哨报到”模式在本质上反映的是治理体系中的权责匹配问题。上级部门赋予一线基层治理主体“吹哨”权与一线基层治理主体自下而上地要求上级部门履行“报到”责任，实际上重构了组织内部上下级间的权力与责任。然而，在压力型体制与属地管理的约束下，一线基层治理主体实际上处于无限责任且不可退出的状态。因此，实现责任与权力的匹配成为一线基层治理主体的理性选择。在责任大于权力的情况下，实现权责对等的选择通常有两种。一是责任转嫁。由其他主体代替自己承担剩余责任。二是扩大自身权力。在当下中国的治理体系结构中，一线基层治理主体处于党政科层制链条的末端，其所拥有的权力最小。因此，扩大权力只能来自上级的授权，而其担负的责任则是法定的属地责任，避责的唯一途径是将责任转嫁给上级。事实上，向上转移责任几乎没有可能。因此，向上扩权，努力达成权责对等构成了一线基层治理主体行动的逻辑起点。从这个角度来看，“吹哨报到”模式的发生实际上是一个一线基层治理主体如何通过放大信号向上传导治理压力，以获得权责对等的过程。

　　条块关系是中国政府体制中基本的结构性关系。[10]在一个科层组织结构中，“条”主要是一级政府的直属专业职能部门，而“块”则是按照属地管理的，具有包干性质的一级政府。在中国独特的纵向政府间关系中，上级政府的“条”对下级政府对应的“块”拥有指导权(官方文字表述虽为指导权，但实际上是领导权)。但在属地管理的情况下，下级政府在某些领域或问题上并没有相应的处置权，但却要承担属地管理的全部责任。由此导致了属地管理约束下的下级政府权小责大的局面。而上级政府及其职能部门则刚好相反。简言之，“条”的权力大于“块”的权力，而“块”的责任是无限责任。条块关系失衡导致的条块矛盾是基层治理困境的重要原因。

　　“吹哨报到”模式重构了传统科层组织结构，按照自下而上的逻辑，以“块块”“吹哨”驱动“条条”“报到”，实现了属地管理权力与责任的有效匹配，进而推动职能部门资源整合和力量下沉。这一权责关系的重构实际上是上下级治理主体间讨价还价的博弈过程。上下级治理主体间的讨价还价谈判是政府运作过程的重要组成部分，其谈判方式主要有“正式谈判”“非正式谈判”和“准退出”。[11]但对一线基层治理主体而言，实际上是处于压力型体制下不可退出的无限责任“硬”约束状态。[12]因此，对于一线基层治理主体而言，主动“突围”，以求权责对等就构成了其行动的理性选择，而G区的“吹哨报到”则生动地呈现了这一自下而上的逻辑。本文分析框架如图1所示。

　　三、G区“吹哨报到”模式的行动逻辑

　　(一)案例描述

　　G区位于广东省深圳市西北部，占地面积150平方公里，户籍人口10万，实际管理人口150万，覆盖56个民族。近年来，随着G区进入大开发大建设时期，各种社会矛盾频发高发。在过去的10年里，5人以上集体上访近2 000多宗，围堵政府机关、拉横幅、穿状衣、举牌子、堵路等现象屡屡发生。随着科学城建设的推进，历史问题的遗留，加上土地整备的推进，使得基层社会矛盾更加突出。2018年全区信访量月8 000多宗，同比上升120%，群众来访量超过4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除传统治理结构的多级管理与条块分割的弊端，创新社会治理体制机制。

　　2019年，G区在区级、街道、社區和企业园区、住宅小区、建筑工地、医院等人流密集场所，搭建了200多个群众诉求服务大厅及全区群众诉求服务智慧指挥平台，致力于打造“500米群众诉求服务圈”“500米公共法律服务圈”和“500米社会心理服务圈”，为辖区市民提供矛盾调解、法律服务、投诉建议、心理服务、帮扶救助等服务，以期一站式解决群众诉求，一揽子提供群众服务。群众诉求服务大厅根据上报的各类诉求，经系统研判分为两类：一类为社区层面处置的群众诉求，一类为超出社区层面权限的群众诉求。后者即为社区剩余公共事务，并由社区党委启动“吹哨报到”模式，发令G区政府职能部门响应处置。具体而言，G区区委书记授权社区党委书记吹哨(协调权、督办权、绩效考核权)，社区党委则把不同类别、不同等级的事项进行分类并“吹哨”区相关职能部门，明确各类事项区职能部门报到的时限、到场领导级别和人数，对不按要求落实的，进行通报并在绩效考核中相应扣分，从而确保职能部门真正以群众诉求为令、闻令而动，将群众诉求大部分化解在基层社区。

　　推荐阅读：基层治理视域下绍兴外来人口聚居区问题研究

期刊VIP网，您身边的高端学术顾问

文章名称： 压力逆传导与权责匹配的基层治理创新

文章地址： http://www.qikanvip.com/lunwen/zonghelunwen/2021/0416/56992.html