我国特大城市人口调控政策的量化研究

　　摘 要：国内关于特大城市人口调控政策的研究已有多年，但是这方面的政策量化分析还比较缺乏。以北京市为例，通过构建特大城市人口调控概念框架和指标体系，并收集和筛选北京市20世纪80年代中期以來涉及人口调控的相关政策文件，综合采用文献统计法和文本分析法，对北京市人口调控政策的总强度及演变规律、政策手段和措施的转变及特征等进行了量化分析。研究发现，北京市人口调控政策强度总体上呈现上升趋势，并且表现为明显的五阶段特征;人口调控政策发布的主体层次多元化且层级有所下移，基层调控的力度明显增大;人口调控政策手段已经基本摆脱依靠直接的行政管控措施为主，进入以间接手段为主、多手段并存的新阶段;人口调控措施从过去“以证控人”为主转变成“以业控人”为主，并表现为多措并举的新调控模式。最后，针对上述研究发现，得到一系列的政策启示并提出了相关的政策建议。

　　关键词：特大城市;人口调控政策;量化分析

　　一、引言

　　《人口与经济》2021年第1期

　　童玉芬，等：我国特大城市人口调控政策的量化研究

　　人口调控政策属于公共政策的一种类型，是国家或地方政府对一定区域范围内的人口规模、增长、分布、构成产生直接或间接影响的一系列政策和法规的总和。从最广义角度讲，凡是对人口变动的直接原因，如对生育、健康和死亡、迁移行为等做出的相关政策干预或调节，都可以看作是广义的人口调控。但是对于现代化的特大城市而言，人口规模、结构和分布等变化主要与城市范围内人口的流动、迁移等行为有关，而非人口的出生、死亡变化所致，因此本文主要采用的是狭义的人口调控政策范畴，也即主要针对特大城市人口在户籍、就业、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律、法规文件的总和。

　　特大城市人口过快增长及其带来的问题，长期以来受到政府和学术界的普遍关注。随着改革开放的实施和推进，我国农村剩余劳动力从农村进入城市打工就业，北京、上海、广州、深圳等特大城市，成了我国农村人口转移流入的主要汇集地。人口的不断膨胀多年来给这些城市的交通、环境、居住、医疗、教育、就业等带来很大压力。为使人口与城市经济、社会和资源环境等相协调，促进城市的可持续发展，中央及各级地方政府从20世纪80年代中后期开始陆续出台一系列涉及外来流动人口居住、务工、经商、家庭服务等方面的人口调控政策文件。然而过去很长时间以来，人口调控政策效果不显著[1-2]，人口快速增长势头未减。近年来，随着我国人口老龄化进程的不断加快、人口红利的消失[3-4]，以及国家在城市人口户籍管理方面的政策调整，相应的人口调控政策也发生了一定的变化，但特大城市的人口调控政策依然严格。2014年以后，随着国家层面实施了京津冀协同发展战略规划，北京市开始以疏解非首都功能为牛鼻子推动京津冀协同发展，在人口调控政策方面开展了一系列新举措，如通过疏解产业以及城市综合整治

　　等系列行动来带动人口的增量制约和存量减少，推动人口的空间优化等。北京市外来人口在2015年达到822.6万的峰值后，2016年开始出现负增长，到2019年为止已经连续四年下降，常住总人口规模也在2017年开始出现连续负增长。上海市的人口也出现了负增长，特大城市的人口变化和转折，与人口调控政策演变有着不可分割的关系。因此，非常有必要对特大城市人口调控政策的演变进行科学的研究。

　　已有不少学者围绕特大城市人口调控政策展开研究。概括起來，相关政策研究可以分为以下几类：

　　第一类是对特大城市人口调控政策发展历程的系统梳理与分析，并进行了政策演变和阶段划分[5-6]。但因为划分角度和标准不同，而且大多都是定性描述，因此同一个城市政策的阶段划分也都存在较大差异，例如北京的人口调控政策的阶段划分就有三阶段[7-8]、四阶段[9-10] 、五阶段[11]之分。第二类是关于特大城市人口调控的政策内容及模式。例如学者们对人口调控政策的措施总结了户籍控人、以房管人、以业控人、以证控人等多措并举的综合手段[6，12-14]，还有学者总结出了以产引人[15]、以学抑人[8，16]、以约管人[17]、城市综合整治[18]、重构城市空间[19]等不同手段。第三类是关于人口调控政策效果的评价。一些学者采用的是将人口规模变化结果与政策制定的目标直接对照分析[1，15-16，20]。

　　还有学者采用反事实分析的差分方法[21]，或者用计量经济学的倾向值匹配法研究北京市的人口调控政策效果[22]，但后者由于对人口调控政策指标做了替代处理或简化处理，结果并不尽如人意。上述情况很大程度上都源于缺乏对人口调控政策本身的量化和衡量。

　　总的来看，目前关于我国特大城市人口调控政策的研究，基本都集中在对政策文件表面的理解以及发文数量的简单统计描述和经验分析上，缺乏对特大城市人口调控政策强度及政策结构的定量研究和分析，这种状况很难真正揭示各特大城市人口调控政策演进的规律、特征及其发展变化的内在逻辑，而且也极不利于展开对人口调控政策效果的定量评价。此外，以往的研究因为时间关系也缺乏对近几年的人口调控政策的阶段分析和量化研究。

　　本文在特大城市人口调控政策框架内容研究的基础上，以北京市为例，将1984年以来各级政府制定实施的人口调控政策法律法规文本纳入人口调控政策框架中，通过构建多维度政策特征分析框架，并运用政策文献计量等方法，对北京市人口调控政策的强度变化过程及规律、不同政策手段与措施的强度及时间演变特征等进行系统的定量计算及分析，以期在理论上对过去人们长期争论的政策演变阶段的划分、演变的规律以及政策框架内在结构变化等提供比较精准的理论和分析依据，也为学者们对北京市人口调控效果的量化评价提供很好的数据支持。同时本研究作为案例，为我国其他特大城市人口调控政策的量化和演变分析提供理论和方法上的参考。

　　二、北京市人口调控政策的量化原理与步骤

　　1. 量化方法的选择与分析步骤

　　目前国内外政策文献量化分析方法主要包括三类：一是文献统计分析法，主要是关注政策文献的外部统计特征，如不同年份出台的政策数量、政策文件类型及占比情况，可以从宏观角度考察政策的演变情况。但因为该方法仅仅是从政策文本数量出发进行的统计，没有考虑政策的废止、政策发布的层次、政策法律法规力度及政策的内容，因此难以真正反映不同时期政策的强度变化。二是计量分析法，通过提取政策关键字进行共词分析或聚类分析以挖掘政策主题，分析政策主题的变迁及其之间的相互关系。但人口调控政策由于内容比较庞杂，难以通过关键词全面准确地挖掘主题。三是内容分析法，该种方法是一种基于定性研究基础上的量化方法，主要在文献统计基础上，从政策的不同维度如政策工具、政策目标、政策措施等对政策的内部语义进行分析及量化。本文综合采用文献统计法与内容分析法进行研究。

　　按照本文选择的方法，对人口调控政策量化的研究包括了如下几个步骤：首先，分析并构造特大城市人口调控的指标体系及内容框架。其次，通过文献梳理，借助相关网站收集整理与人口调控相关的政策文本，并在一定原则和政策框架下进行筛选。再次，根据研究的目的，创建政策量化强度的计算公式。最后，对政策文本进行量化计算并对结果进行分析。

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文章名称： 我国特大城市人口调控政策的量化研究

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