自然保护地内自然资源资产特许经营的实践问题研究

　　摘要：在“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”政策背景下，各地在现有特许经营实践经验的基础上，相继开始摸索自然资源保护地内自然资源资产特许经营的制度构建。通过对宁夏4个自然保护区特许经营情况进行实地考察，摸清宁夏自然保护地的自然资源资产特许经营基本现状，发现宁夏自然保护地特许经营制度目前尚不规范，实践中也存在一些问题，如开发与保护矛盾尖锐、生态维护资金短缺、保护地类型重叠以及特许经营主体、范围、监管等混乱不明等。文章对这些问题进行分析与研究，提出自然保护地自然资源资产特许经营制度的完善路径。

　　关键词：自然保护地;特许经营;制度完善

　　基金项目：自然资源部法治研究重点实验室开放基金重点资助项目“基于RMA的新西兰自然资源管理体制研究”(CUGFP-1901);自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“光伏产业用地监管制度研究”(CUGFP-1806);自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“自然保护地特许经营法律制度研究”(CUGFZ-2006);中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“创新驱动与能源法制创新”(CUG170629);中国地质大学(武汉)公共管理学院青年教师成长基金项目“创新发展理念下的可再生能源法制研究”(CUGGG-1702)。

　　作者简介：张永红，宁夏自然资源资产统计核算中心正高级工程师;宋冬冬(通讯作者，共同第一作者)，中国地质大学(武汉)公共管理学院副教授;张玉波，中国地质大学(武汉)公共管理学院硕士研究生;史宏军，宁夏自然资源资产统计核算中心高级工程师。

　　一、问题的提出

　　2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，要制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制[1]。2020年1月，宁夏回族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》也提出，要制定自然保护地准入负面清单，探索建立自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度[2]。在此政策背景下，越来越多的自然保护地将会对其自然资源资产采取特许经营。中国特许经营起源于20世纪90年代风景名胜区等自然保护地出现的经营权出让现象。经过近三十年的发展，我国自然保护地内自然资源资产的特许经营已经初具规模，在实践过程中探索出了不同的模式及经验。然而调研发现，宁夏地区自然保护地内的特许经营制度还存在很多弊端，与我国建设以国家公园为主体的自然保护地体系的目标仍有较大差距。因此，迫切需要探索建立一套责权清晰、统一规范的符合我国国情的自然保护地内自然资源资产特许经营制度。

　　自然保护地内自然资源资产特许经营是依据自然保护地的设立目的，为社会公众提供高质量的游憩服务，由保护地管理机构经过公平竞争程序选择有资质的受许人，依法授权其在保护地内开展规定期限、性质、范围和数量的非资源消耗性经营活动并获得收益，接受保护地管理机构等部门的管理和監督，同时缴纳特许经营费的过程[3]。依据《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，自然保护地特许经营所依托的自然资源资产是指自然资源中产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利的稀缺性物质资产。在我国“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”进程中，自然保护地特许经营作为其中重要一环，是自然保护地建设过程中缓解公共财政压力、提高生态治理效率、激活社会资本活力的重要工具[4]。当前全国各地都在进行自然保护地内自然资源资产特许经营的探索实践，本文以宁夏为例对相关自然保护地进行特许经营的实践调研，从而审视我国制度改革现状，探讨我国自然保护地内自然资源资产特许经营制度存在的实践问题。

　　宁夏是祖国西北重要的生态安全屏障，自然保护地类型丰富。截至2018年底，全区内共有自然保护地125个，共包括自然保护区14个，风景名胜区4个，地质公园4个，国家级矿山公园1个，森林公园11个，湿地公园24个，国家级沙漠公园4个，国家级沙化土地封禁区5个[5]。为了进行宁夏自然保护地特许经营实践研究，特选取了宁夏回族自治区内4个具有代表性的自然保护区进行实地调研，分别为贺兰山国家级自然保护区、哈巴湖国家级自然保护区、沙坡头国家级自然保护区以及沙湖自治区级自然保护区。

　　调研对象是宁夏自然保护区利益相关者，是能够影响自然保护区建设和发展或受自然保护建设和发展影响的个人或者组织。调研采取了问卷调查、书面调研与座谈会访谈相结合的实施方式，其中具体的调查对象以及问卷调查基本数据如表2所示。综合调查问卷结果和会议访谈记录等资料，下文将对宁夏被调研保护区的特许经营实践现状进行分析。

　　二、宁夏自然保护地特许经营实践机制及其运行现状

　　1.宁夏特许经营实践机制的构成要素

　　自然保护地内的特许经营作为将私人资本引入公共领域的一种手段，所牵涉的利益主体众多，主要包括国家、当地政府、保护地管理机构、各层级经营者以及当地居民等，不同主体在特许经营机制中担任的角色和责任也不尽相同。宁夏自然保护地对自然资源资产特许经营机制的探索实践，以《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》等政策文件为指导，依托宁夏自然保护地自然资源资产及当地特色，遵循特许经营基本原则形成了相应的构成要素，具体包括授权许可、合同机制、监管机制以及社区参与等。

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文章名称： 自然保护地内自然资源资产特许经营的实践问题研究

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