危机治理中常见政策工具与运用策略研究

　　摘 要：当前，我国社会治理领域矛盾错综复杂、突发易变，为新时代政府危机治理和社会治理带来了新挑战。如何有效治理危机是对政府危机治理能力的重要考验。政策工具是政府危机治理的手段和途径，优化选择和精准运用政策工具是政府应对危机治理的新场域。在危机治理中，为提高政府危机治理的整体效能，积极发挥政策工具的社会治理功能，并根据危机事件呈现的阶段性特征和规律，在危机治理舒缓阶段、准备阶段、回应阶段、恢复阶段优化组合政策工具，精准应对危机事件，實现危机治理的共建共治共享。

　　关键词：危机管理;常见政策工具;社会治理功能;运用策略

　　进入新时代，我国仍处于社会转型时期，矛盾易变导致危机频发。政策工具是政府危机治理的重要手段，如何选择和运用政策工具事关政府危机治理的效果，是政府有效治理危机的关键。常见政策工具具有多样性，在推动社会治理共建共治共享背景下，政府如何优化组合政策工具，形成政府应对危机治理的政策工具图谱，成为新时代政府危机治理的重要课题。政策工具优化组合有利于实现社会治理创新，在危机治理实践中，要充分发挥政策工具的社会治理功能，并根据危机治理的特征和规律，以IEMS危机治理模型为理论框架，根据危机治理的四个阶段分析政府政策工具的使用，探究政府“新型政策工具”的发展脉络，优化选择和组合政府政策工具，科学治理、精准施策，为新时代社会治理共同体建设提供方法论支持，打造新时代社会治理现代化新格局。

　　一、危机治理中常见政策工具分析

　　政策工具的概念是由美国政治学家哈罗德·斯拉韦尔于1936年提出的。当前，政策工具已被广泛应用于政府危机治理领域，增强了政府精准应对危机的效能。那么，何谓政策工具?有学者提出，政策工具是政府在实践中将政策观念转化为政策效果的手段和机制。[1]还有学者提出，政策工具是政府以经济社会变量实现多重政策目标的手段。[2]上述概念阐释的共同性表现在：政府是政策工具实施的主体，政策目标是政府运用政策工具的结果。在上述基础上，本文将政策工具引入危机治理中，提出政策工具是政府应对公共危机、实现危机治理目标的所有治理工具总和。

　　政府应对危机主要通过选择和运用政策工具来实现。根据政府介入或干预强弱程度，有学者将常见政策工具分为强制性、混合性和自愿性。表1描述了三种常见政策工具的基本情况，政府通过优化组合可以实现政府、市场、社会的深度融合和良性互动，提高政府应对危机的治理效能。

　　(一)强制性政策工具

　　强制性政策工具，即规制性工具，是指政府以强制力实现政策目标的最基本政策工具。如表1所示，强制性政策工具的主体是政府，具有高度强制性，由政府通过直接规制政策工具影响市场和社会并实现其政策目标。强制性政策工具是我国计划经济体制的产物，在性质上属于行政法管制范式，主要包括管制、法律规章、直接提供、命令和制裁，具有直接干预性，是政府直接介入的政策工具。作为政府最基本的政策工具，强制性工具具有政府直接性干预的特征，主要表现为政府对干预对象的直接规制，在短时期内执行效果明显。在危机治理实践中，强制性政策工具不可或缺，政府与其他各方主体地位平等，通过协商和资源互补推动危机治理开展。

　　(二)混合性政策工具

　　混合性政策工具兼具强制性和自愿性工具的特征。[3]如表1所示，混合性政策工具的实施需要政府的介入和干预，但私人享有最终决策权，这是混合性政策工具区别于强制性政策工具最显著的特征。在实践中，混合性政策工具主要包括发布公告、信息和沟通、宣传教育，对社会治理对象发挥调节和指导作用，促进政府与社会的良性互动。如表1所示，混合性政策工具是政府和社会沟通的桥梁，具体是以政府引导为主，主要通过提供政策制度、环境、信息支持推动政策工具实行，实现政策目标。

　　(三)自愿性政策工具

　　与强制性政策工具对立，自愿性政策工具是指家庭和社区、自愿性组织和市场基于自愿基础，解决公共问题的方法。如表1所示，自愿性政策工具强调家庭和社区、自愿性组织、市场对公共问题解决的参与自愿性，政府在实践中不介入或不干预公共问题的解决，主要由社会力量或市场解决。[4](P80-83)以布坎南为代表的公共选择学派提出，政府、市场和社会具有边界性，在危机治理中要合理划清边界，[5]建立共建共治共享的社会协同治理新模式。

　　二、危机治理中政策工具的社会治理功能

　　政策工具的选择及应用是有效进行危机治理的关键变量。在危机治理中，政策工具的引入和发展有利于更新政府公共政策理念，为社会治理创新提供全新视角，实现政府危机治理手段的多元化，提高政策工具对危机治理的整体效能。

　　(一)危机治理的预警防范功能

　　预警防范是指政府通过预先发布警告，动态监测和分析突发公共危机，减轻危机给民众带来损失的程度。政策工具的预警防范功能是政府通过发布危机警示，促使人们从思想上重视和预防危机，树立危机防范意识，预防和规避公共危机的发生，节约政府管理成本，防止社会秩序破坏并向无序化发展。

　　在危机治理中，政府政策工具的预警防范功能主要体现在以下几点：一是提高认知水平。政府开展危机事件专门性教育，让公众全面了解危机暴发全过程及特征，为人们预防和应对危机提供必要的知识储备，增强人们应对突发危机的能力，规避因危机产生过激情绪和非理性行为。二是增强危机预警防范意识。政府以危机专门性教育为逻辑起点，拓宽了公众的危机防范视野，全面认知危机暴发规律，为人们防范危机提供必要的心理准备。三是掌握危机风险管理方法。危机预警防范管理属于实践性工作，政府政策工具在舒缓阶段提升人们的实践应对水平，引导人们积极参与危机应对实践，推动危机治理工作顺利开展。

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