行政法律关系的功能与体系结构

　　摘 要：行政法律关系在行政法学体系中的功能与体系结构聚讼纷纭，亟需重估与澄清。行政法律关系诞生时有强烈的民族诉求和严谨的科学追求。它在现代风险社会中可以发挥法治功能、认知功能、

　　规范供给功能和体系化功能。在厘清行政法律关系的“权限—自由”构造，澄清公法权利的生产方式的基础上，循着内外两重体系重构行政法律关系在行政法学体系中的关键位置，形成行政法律关系与行政行为的体系新构想。

　　关键词：行政法律关系;功能;结构;体系

　　目前，行政法律关系被一些学者视为行政法学上的“鸡肋”概念。①德国、日本学界面对社会结构的重大变迁，行政功能和活动方式的重大转变，日益青睐行政法律关系，有意使之成为行政法学体系新的“阿基米德支点”。②

　　不过，批判也异常激烈——集中指向功能缺失与结构模糊。③功能缺失是指行政法律关系无法供给法治功能。结构模糊是指行政法律关系的关键性结构因素晦暗不明。本文借助知识考古和概念史的研究方法，寻找行政法律关系塑造的历史动因，然后将之放在新社会条件下，重估其对法治和知识体系的贡献，并综合学界探索建构行政法律关系的结构体系。

　　一、行政法律关系的理论图景

　　在知识考古学看来，概念的产生是特定时空中“知识意志”与“权力意志”交锋的产物④。概念史认为只有将概念置于语境之中才能理解。行政法律关系的知识考古旨在弄清楚行政法律关系在诞生之初的理论图景和权力意志究竟为何，以便搞明白它的基本历史功能。

　　论者认为，康德(1724-1804)创造了法律关系这个术语，萨维尼(Friedrich Carl von Savigny， 1779-1861)对其进行了教义化。[唐晓晴：《法律关系理论的哲学基础与教义结构》，载《法治研究》2019年第3期，第111页，第113页。]康德的批判体系与萨维尼的历史法学“并肩构成了对唯理论法哲学的批驳和压制。”[ 周育：《德国公法中历史法学派的方法与影响》，载《学术交流》2019年第2期，第107页。]在民族主义热潮中，萨维尼清除掉自然法，认为法律一如语言，寓居在“民族的共同意识”之中。法是社会生活的一部分，“从某一方面来观察，法并无自为的存在，其本质是人类生活本身”。法作为行动意义，在认识论上可从生活关系中剥离出来，但法律关系并非是生活关系的人为再造，而是法律规则与生活事实的结合，它“直接给定”“直接显现”：“法律关系通过生活事件而被给定”[ [德]萨维尼：《当代罗马法体系》(第一卷)，朱虎译，中国法制出版社2010年1月版，第13页]，是自然的规范存在。它由生活关系[ 朱虎教授指出，萨维尼在定义法律关系时，法律关系的“关系”与生活关系的“关系”用词并不相同，而是做了区分。朱虎：《法律关系与私法体系：以萨维尼为中心的研究》，中国法制出版社2010年版，第34页。](实质要素)与法律规则(形式要素)结合而成，是生活事实与规范世界的桥梁。“法律关系乃是主观权利历史上的安身之处，它涉及个人主观权利之间的关系，以特定方式处理人与人之间的共同生活，其内涵则涉及构成法律关系各部分之有机的关系与进展，侵害主观权利将导致‘诉权’的发生，后者乃是法律关系的消极状态。”[ 陈爱娥：《萨维尼：历史法学派与近代法学方法论的创造者》，载《清华法学》2003年第三期，第71-72页。略去引文中的德语原文，请方家明鉴。]随着生活的展开，法律关系不断增殖权利义务。法律关系内容间的依赖、制约和增生使法律关系如同有机生命。萨维尼区分了公法关系和私法关系。公法关系基于公民身份而定。公民身份往往取决于血统(出生)。公法关系因此是命定的，而非选择的。萨维尼的法律关系概念为公法思考行政法律關系提供了基本知识氛围：法律关系作为法的存储器，是发现法的优良工具，也是体系化法的关键性扭结;法律关系的本质是自由意志支配的领域。

　　1848年“三月革命”前“主要在民法中所发展起来的(拟制的)‘法人’思想传播到国家身上，才获取一种政治含义：这是一条以中立化的国家主权化解主权在君还是在民这一矛盾的道路，也是一条使国家成为统治意志即国家权力担当者的道路。……允许国家财产与君主的私人财产明确分开，并最终创设一个明确的法律担保的归结点。”[ [德]米歇尔·施托莱斯：《德国公法史(1800-1914)：国家法学说和行政学》，雷勇译，法律出版社2007年版，第493页。略去引文中的德文原文，请方家明鉴。] “三月革命”失败后，自由主义与保守主义认识渐趋一致，公法学逐渐走向实证主义。格贝尔(Carl Friedrich von Gerbera，1823-1891)将国家作为“法人形式的有机体”，君主是国家法人的机构，国民是“子民”，必须服从国家。格贝尔遗嘱执行人拉班德(Paul Lanband，1838-1918)认为国家既是“保全定居民族共同体的法秩序”，又是“存在于各个国家成员之上、构成其上位秩序的统一、自律的组织”。基尔克(Otto von Gierke，1841-1921)对此激烈批判：国家不是“抽象的官僚机构”而是“有机体”“现实的人格联合体”，“其必定与个人一样，是一个有生命、有灵魂的生命体，其能够思考，并将所思所想付诸行动”。[ [德]奥拓·基尔克：《私法的社会任务》(基尔克法学文选)，刘志阳、张小丹译，中国法制出版社2017年版，第65页。]耶利内克(Georg Jellinek，1851-1911)对19世纪国家学说作了总结：“国家是具有始源性统治力的定居国民社团，或者说是具有始源性统治力的领土社团”。国家的法人化、法律化，使关系思考有了可能，但也留下无法克服的困难——国家的不可渗透性：“耶利内克就明确反对那种‘将国家的所有法律关系消解于国家机关相互间的关系以及与国家机关中的各个自然人之间的个别关系的观点’，这种观点无法说明指导国家的意思来自何处，以及为什么国家在法律上表现为一个行动的统一体。”[ 王天华：《国家法人说的兴衰及其法学遗产》，载《法学研究》2012年第5期，第87-88页。

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