行政法法典化之基本问题研究

　　摘 要：《民法典》的颁布标志着我国法治建设进入到体系化的发展时代，也激活了行政法法典化的梦想。几十年来，随着国家的改革开放，行政法制度生长迅速，重构了政府与个人的关系，推动了社会主义市场经济转型，但行政法的多元发展路径导致其目标各异，内容分散，缺失体系化建构，也带来行政法创制、实施和遵守的负担和困惑，需要通过法典化来解决这些问题。行政法法典化的核心目标是要促进行政法的一体化建设，建立与我国国家治理相匹配的行政法体系。行政法法典化涉及行政法法典的调整范围、行政法的结构框架和整体性保障三大部分，是一个复杂的系统工程，需要加强基础理论研究以确立行政法的体系框架，也需要确立合理的法典化路径和模式，以促进行政法的体系化发展。

　　关键词：行政法法典化;体系化发展;行政法总则

　　2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，这标志着我国法治建设进入到体系化的发展时代。相比单行法律的创制，法典编撰更具完整性、系统性和复杂性，在以成文法为主要法律渊源的国家或法系，法典编纂的发展水准代表了其法律技术的高度。①法典化是建构完备的法律规范体系的重要手段，也是十八届四中全会以来尤其是十九届四中全会强调的推进依法治国、建设法治国家、促进国家治理体系和治理能力现代化转型的内在要求。与《民法典》的制定比较，行政法法典化面临的环境条件更为复杂，在世界上也没有十分成熟的范本可以借鉴。因此，行政法法典化的路径也将更加艰难，需要更坚实的基础研究。为什么要推进行政法的法典化，行政法法典化的目标如何设定，如何厘定行政法法典的调整范围，如何建立行政法法典发展的结构模式，如何保障行政法法典化发展的整体性等问题亟待回答。本文将尝试从行政法体系建构的角度对这些问题予以分析探讨。

　　一、为什么要推进行政法的法典化

　　早在2017年3月《民法总则》通过时，中国法学会行政法学研究会荣誉会长应松年教授就提出可以借鉴民法典的立法模式，首先制定行政法总则，完善行政法分则，第二步编纂一部行政法典。《民法典》的诞生又一次点燃了行政法的法典化梦想。[ 万学忠：《学界首次提出构建中国行政法法典》，载《法制网》2018年1月15日网址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]为什么要推进行政法的法典化?这是行政法法典化的首要问题。

　　(一)行政法法典化的解读

　　“法典”一词，在《中国大百科全书·法学》中的解释是“就某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件”，作为与法规汇编相对应的现行法系统化的表现形式之一。[中国百科全书总编辑委员会.《中国大百科全书》(法学卷)，中国大百科全书出版社1984年版，第90页。]对行政法规范进行系统编纂的法律文本就是行政法典。更广义的法典包括了行政法律编纂，即按照事物的性质进行分类，将单行立法定期拆分插入既定的分类中，对有歧义的文字、术语进行调整修补，但不创设新的法律规范。[《美国法典》属于典型的法律编纂。]

　　法典化是人类法治实践的高级形式，指以近现代法典为基础和核心的具有持续性的法律续造过程[孙国华主编：《中华法学大辞典法理学卷》，中国检察出版社，1997年3月版，第81页。]，无论是西方还是东方，法典化一直都是法学家和法律实践推动者的追求和梦想。世界上最早的法典是古代西亚乌尔第三王朝(约公元前2113～2008年)《乌尔纳姆法典》，比较著名的有《汉谟拉比法典》(约公元前1792～前1750年)、罗马时期的《十二铜表法》、中世纪的《大宪章》和《权利法案》、近代的《拿破仑民法典》、现代的《美国法典》等。

　　我国历史上第一部比较系统的成文法典是《法经》，诞生于公元前五世纪下半叶。自秦始皇统一中国后，以《法经》为蓝本，制定统一法典即秦律，颁行全国。以后各个朝代都有自己的法典如《唐律疏议》《大清律》等，礼法合一、民刑混合、公私法兼顾。[蒲坚：《中国法制史》，中央广播电视大学出版社，2006年10月版，第217-220页。]虽然我国古代的法典带有浓厚的倫理色彩，而且工具性质突出，但不能否认古代法典对社会秩序建构的贡献，其是中华文明延绵传承的重要手段。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，依法治国的国家战略实施，国家法治建设全面进步。十八届四中全会以来党和国家更加重视法治建设，从单个法律的创制走向法律的体系化建设，《民法典》的颁布就是法律体系化建设的重要标志。

　　法典化是法律体系化建设的重要手段，通过分门别类的法典制定和法律编纂，按照一定的规律、分类和标准进行编排，可以厘定调整范围，统一法律术语，确保规范编排的逻辑理性，保证制度之间的相互协调和相互支撑，避免遗漏和冲突，实现系统性和整体性的目标。

　　(二)行政法法典化的历史梳理

　　在法典化的过程中，制定统一的行政程序和行政诉讼法典受到各国青睐。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，强调统一标准、提高效率。二战后，1946年美国制定了《联邦行政程序法》，重视行政程序的民主性和公正性，德国于1976年制定了《联邦行政程序法》，在传统的行政程序规则之外加入了部分实体规则。比较突出的是荷兰于1992年开始分阶段制定的《行政法通则》[《荷兰行政法通则》共有11章，分别是：第一章序言;第二章关于行政相对人与行政机关;第三章关于命令的一般规定;第四章关于命令的特殊规定;第五章行政执法;第六章关于异议、复议、诉讼的一般规定;第七章关于异议、复议、诉讼的特殊规定;第八章关于起诉的特殊规定;第九章是关于行政机关处理公民异议、复议的一般规定;第十章关于行政机关的规定;第十一章附则。

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