优化社区公共文化服务供给结构的理念转向与实践模式

　　摘 要：提升社区公共文化服务效能是实现公共文化服务重心下移、共建共享的关键。供给结构决定供给效能。社区公共文化服务“漏斗型”供给结构及其引发的诸多问题(如碎片化供给与多头管理“常态化”、供给导向与群众需求错位、供给过剩与供给不足并存)，已成为制约资源统筹和有效供给的主要因素。促进社区公共文化服务供给侧改革，构建更有效的公共文化服务体系，应以优化供给结构为突破点，以推进基层公共文化服务供给现代化为导向，树立资源统筹和流程再造并举的供给理念。在实践层面，以上海模式为代表的横向整合模式、以总分馆制为代表的纵向整合模式，为优化社区公共文化服务供给结构和提升基层公共文化服务效能提供了有益参照。

　　关键词：社区公共文化服务;供给结构;资源统筹;流程再造

　　一、引言

　　社区处在公共文化服务输入的最后“节点”，向上承载着街道层面以及文化局层面规定的公共文化服务的基本任务，向下直接面向社区居民的基本文化需求。①提升基层公共文化服务效能，必须重视社区公共文化服务的资源配置效率与供给效能。供给结构决定供给机制与效率。在建设政府主导的现代公共文化服务体系过程中，提升社区公共文化服务效能，其中一个重要举措就是要建构符合社区需求特点的供给结构。

　　在政策层面，提高资源整合能力、提升以社区为重点的基层公共文化服务效能已成为加快构建现代公共文化服务体系的关键内容。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，要求探索整合基层公共文化服务资源的方式和途径，提升共建共享水平;同年，国务院办公厅印发《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》，要求发挥基层综合性文化服务中心的终端平台优势，整合分布在不同部门、分散孤立、用途单一的基层公共文化资源，实现人、财、物统筹使用;2016年公布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》要求基層综合性文化服务中心应加强资源整合，充分发挥统筹服务功能;同年，文化部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家发展和改革委员会、财政部五部门印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，也要求以需求为导向，以满足乡、村两级服务供给为重点，提高基层公共文化服务效能。上述法律政策表明，处于公共文化服务体系“最后一公里”的社区已成为基层公共文化服务供给侧改革与机制创新的主阵地，优化供给结构、加强资源整合成为改革创新的重要突破口。

　　在实践层面，构建新型社区公共文化服务供给机制已是当务之急。特别是在“分级管理、分灶吃饭”的行政供给体制下，社区公共文化服务供给的内卷化、碎片化、低效化等问题不断倒逼基层供给机制改革。在此背景下，建立政府、市场、社会组织等“多主体的协作关系”②和“多元主体互动机制”③，并构建“社区公共文化产品的网络供给组织架构”④，已成为从组织结构层面破解服务低效难题的重要选择。本文以提升社区公共文化服务效能为导向，从剖析社区公共文化服务“漏斗形”供给结构入手，探索新型供给理念与实践模式，以期为实现公共文化服务重心下移提供参考。

　　二、社区公共文化服务“漏斗形”供给结构及其弊端

　　1.“漏斗形”供给结构及其体制根源

　　公共文化产品及其服务的非竞争性、非排他性决定了其供给由政府主导。目前我国省—市—区/县—街道/乡镇—社区/村中的每一层级都承担着相应的公共文化服务供给职能，而且在整体上形成了由政府统一规划供给体制、自上而下逐级配置公共文化资源、最终由基层社区向居民提供服务的供给关系。其中，社区处于最基础的供给环节，也是连接供给端与需求端的重要节点。但受“政府层级体系的制度设计是双重领导体制”⑤的影响，公共文化服务供给体系也不可避免处于双重领导结构之中——既接受横向(本级政府)的领导管理，又接受纵向(上级业务主管部门)的指导。纵向自上而下的“科层式供给体制”⑥、横向政府的自主供给体制，形成了交叉供给、双重管理的公共文化服务供给与管理矩阵。这既是社区公共文化服务供给结构的体制基石，也是产生“漏斗形”供给结构矛盾的体制根源。

　　在公共文化服务科层式供给体制中，上级政府部门往往发挥着决定性的影响作用，“这一点既保证了命令统一和行动一致，维持体制的强大动员力，也造成官员对上负责甚至唯上是从的行为习惯”⑦。实践中，下级部门主要服从上级安排，按照上级指令开展服务工作，但是对基层群众真实需求的收集与反馈工作不够重视，从而造成上级有海量资源积累、下级却无法按人民需求配送的“供需脱节”和不对称现象。这种供给结构可抽象概括为供给端的“漏斗形”结构(见图1)。

　　本质上，这种“漏斗形”供给结构源于科层式供给体制下供给渠道的垂直性和管理方式的分业性。一方面，公共文化服务资源是按照省—市—区/县—街道/乡镇—社区/村逐级供给，形成了垂直一体化的供给体系。同时，受自上而下单一供给向度(即供给主体向度)的影响，政府部门的供给资源和导向是向下逐级传递的。具体而言，上级公共文化系统将公共文化资源分配给街道/乡镇的综合文化站，综合文化站再传递给下一级的社区/村综合文化活动中心;但街道/乡镇综合文化站因统筹资源、传导诉求、双重领导等方面的局限，往往难以将公共文化资源有效输送到基层社区，从而造成供给“梗阻”现象。另一方面，文化文物、新闻出版、广电影视、公共体育等公共文化供给部门按各自主管的业务范围实行分业管理，很多时候上述供给主体在基层公共文化服务供给中各自为政，缺乏协同合作机制，造成基层公共文化服务供给碎片化问题愈演愈烈，并加剧了供给“梗阻”现象，甚至引发社区层面公共文化服务供给非制度性、随意性等风险。在这种情况下，社区既要分散式地承接上级公共文化服务资源、应对上级管理与考核，又要组织力量面向群众开展公共文化服务，难免“力不从心”，社区层面人事配比失调现象非常严重。

　　2.“漏斗形”供给结构的弊端

　　其一，碎片化供给与多头管理“常态化”。公共文化资源由文化文物、新闻出版、广电影视、公共体育等不同系统提供，分业管理体制下这些部门以履行分内职责为导向。由于缺乏有效的衔接机制，分属各系统的公共文化资源处于分散状态，碎片化供给与多头管理成为“常态”，甚至在一些情况下引发不同区域公共文化物品的竞争关系，基层疲于应对。⑧另外，由于供给渠道的垂直性与管理方式的分业性之间存在结构性矛盾以及供给过程中公共文化服务标准规范的执行力较弱，导致供给交叉、供给延迟等问题严重，资源浪费和供给低效现象长期存在。

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文章名称： 优化社区公共文化服务供给结构的理念转向与实践模式

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