驻村帮扶“接棒治理”的逻辑与归宿

　　摘 要：有效贫困治理需要强有力的村社集体，然而，废除农业税之后，乡村基层组织越来越“悬浮”于农民。随着国家扶贫政策的实施和大量扶贫资源持续输入农村，软弱涣散的村社集体却失去了与国家资源对接的能力，造成贫困治理的“内卷化”。村社集体的内生活力某种意义上需要外部力量予以激活和再造，以“第一书记”为代表的“驻村帮扶”是贫困治理的一种有益探索。驻村帮扶本身是连续性的，成员通常由同一单位选派，类似于接力赛，故称之为“接棒治理”。“接棒治理”能够为理解驻村帮扶贫困治理实践提供一种可取视角。在“接棒治理”的框架内，由同一单位选派的驻村帮扶成员有着共同的身份认同，在目标上是一致的，都旨在最大限度地为帮扶对象争取更多的资源、多办实事。作为外部嵌入力量，驻村帮扶不可避免地对村庄内部治理秩序产生影响，但由于退出机制的确定和可预期，驻村帮扶下的“接棒治理”不会完全改变村庄内部权力格局，更不会对村庄自治造成破坏，其旨在培育并回归自治，将“接力棒”最终交接给村社集体。

　　关键词：驻村帮扶;接棒治理;第一书记;自治

　　作者：张洪新

　　一、文献回顾与问题提出

　　2006年国家取消农业税后，极大减轻了农民负担，但国家与农民的关系也发生了根本变化，即基层政权从“汲取型”转向“悬浮型”[1]，乡村基层组织越来越“悬浮”于农民，传统中国的“简约治理”失去了效用[2]。伴随着农村扶贫政策的推进，在国家大量扶贫资源持续输入农村的情况下，村社集体却失去了与国家资源对接的能力[3]，大量扶贫资源被“精英俘获”[4]，造成乡村治理的内卷化[5]。如何保证扶贫资源被精准有效地分配到农民手中，便成为党和国家首要关注的问题。

　　贫困地区的内在复杂性需要国家统筹人才及其他资源在乡村的重新分配来推进扶贫工作，从而打赢脱贫攻坚战。以群众路线为生命线的中国共产党审时度势提出“驻村制”策略并广泛应用到农村扶贫工作中[6]。2015年4月29日，中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发了《关于选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(以下简称组通字〔2015〕24号)，要求对全国57 688个党组织软弱涣散村、12.8万个建档立卡贫困村选派机关优秀干部去任“第一书记”。那么“驻村帮扶”村庄治理的运作机制是什么，在实践过程中运作效果如何，即成为众多学人的研究对象。

　　基于不同研究视角，当前驻村帮扶扶贫研究存在着三种观点。(1)持肯定与积极观点。结合山东省“第一书记”制度建设实践，陶正付等认为，驻村帮扶的“第一书记”制度取得明显进展，驻村党支部战斗力明显增强，帮扶村脱贫致富步伐明显加快[7];利用清华大学中国农村研究院2016年“百村调查”数据，舒全峰等指出具备相对较高公共领导力的“第一书记”，通过在村庄社会重建信任和再造权威，驻村幫扶实践促成了村庄集体行动，提升了农村公共治理水平[8]。(2)持否定与消极观点。严国方等研究发现，作为政府主导的运动式乡村建设模式，干部下乡、部门包村存在严重内在制度性缺失，处于“两张皮”的尴尬境地，难以形成乡村建设的长效机制[9];从“接点治贫”视角，谢小芹指出虽然驻村“第一书记”实现了基础设施建设、村庄发展和公平正义等发展之“效”，但带来了对自治的消解及双重治理失效等发展之“殇”[10]。(3)除积极与消极两种观点外，学人还将影响“驻村帮扶”因素纳入研究范围。基于广西自治区L县个案研究，林雪霏指出政府科层组织构建的扶贫场域存在政策部门化、制度僵化等弱点，定点帮扶的扶贫手段要想发挥功效必须通过强激励将制度执行者与制度施与对象紧密联系，形成“共容利益”[11];许汉泽等认为，驻村“第一书记”扶贫工作遭遇结构性制约，上级政府目标权责设置的不匹配、原单位有限资源的条件限制、乡镇干部与村干部的共谋、“乡-村”关系闭合的制度性约束，使“第一书记”扶贫难以发挥预期功效[12];何阳等认为，“第一书记”存在权责匹配冲突现象，承担较大责任但拥有权力有限，对精准扶贫实效承担责任但仅在精准扶贫政策执行环节具有领导权，缺乏精准扶贫政策实质决策权，并从分权式管理方式、“尖”型组织结构向“扁平”型组织结构转变、重厘驻村“第一书记”扶贫责任与追责规则来化解精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配[13]。

　　通过对既有文献的简单梳理，可以看出当前驻村帮扶研究，既在理论层面分析驻村帮扶的积极功能，也有实证性分析驻村帮扶在实践中的运作效果;研究主题既涉及驻村帮扶尤其是“第一书记”队伍内部结构，也有“驻村帮扶”实践遭遇的结构性困境，这些研究成果对审视“驻村帮扶”制度与实践均有所裨益。然而，当前研究却忽视了一个至关重要视角，即驻村帮扶队员之间的行为与互动关系。虽然理论上“驻村帮扶”作为一种外部嵌入力量，行动面临着结构性困境，但驻村帮扶本身是连续性的，通常由同一单位选派的“驻村帮扶”队员之间存在着接续、互动关系，即一种类似于接力赛模式下的相互关系。为此，分析者必须在前后相接的时间序列中理解“驻村帮扶”贫困治理的运作方式。因为治理并不是孤立进行，而是制度环境约束下的动态选择。治理的各种备选模式的比较绩效，一方面随着制度环境发生变化，另一方面也随经济行动者的特性而变化[14]。以治理有效为取向的驻村帮扶，既需要考虑制度环境约束与变化，也必须考虑行动者的特性与接续、互动关系。考虑到驻村帮扶队员之间存在的这种接续、互动关系，“接棒治理”为“驻村帮扶”贫困治理的运作方式提供了一种逻辑框架，使“驻村帮扶”贫困治理的目标、激励机制和目的得以解释。

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文章名称： 驻村帮扶“接棒治理”的逻辑与归宿

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