中国出入境信用管理的内涵及其实践探析

　　摘 要：　出入境管理活动是展现国家形象和社会治理能力的窗口,面对出入境人员和交通运输工具持续增长的挑战,提升新时代我国出入境管理能力和丰富管理手段势在必行。基于出入境管理模式创新的理论工具和应用基础,通过研究中国传统诚信思想和现代信用理论,分析信用管理的内涵、价值和逻辑,比较出入境信用在管理实践中的应用并引入信用认证机制,提出了创新出入境管理模式的基本框架与运行机制。新时代背景下,构建并完善我国出入境信用管理模式的形式和途径,对我国出入境管理工作创新具有积极的促进意义。

　　关键词：出入境边防检查; 信用管理; 勤务模式

　　1 、引言

　　一国的出入境治理能力和水平是展现政府形象和社会治理能力的窗口。出入境管理活动以人为纽带将不同国家连接起来,对出入境人员和出入境交通运输工具的管理行为直接体现了国家主权和公民权益。随着改革开放的不断深入,我国与世界经济深度融合,国际交流日益密切,特别是在“一带一路”倡议下,呈现出全方位对外交往的新格局。着眼国内,在我国经济转轨、社会转型的新形势下,人民群众更加注重保障合法权益,对建设服务型政府和改进社会管理的需求更加强烈。

　　基于观念上的转变和效能上的提升,移民管理机关不但要提升科技应用水平,更要创新管理模式,出入境管理研究领域应站在时代前沿、诠释时代变化,在深刻认识我国出入境管理工作规律基础之上不断丰富和发展。一方面,积极借鉴国内外先进管理经验,创造性地继承和发展那些超越时空、跨越国度的经典管理文化和思想,提出切实可行的良策,展现出中国式管理的风范;另一方面,我国对外开放口岸经济发展程度、通关环境、出入境形势和口岸协作机制各有不同,应当充分立足国情、因地制宜,科学设计、广泛论证,丰富和完善管理手段,有力保障国门安全。

　　我国的“一带一路”倡议、自贸区建设、大通关规划给出入境管理工作带来了机遇,国家移民管理机关在总结管理和服务工作经验的基础上,创造性地进行了一系列改革创新,例如试点入境人员风险评估和针对性检查、探索运用科技数字化管港,建立智能化的综合管理平台;实施扁平化的指挥体系,实践“科队联勤”勤务模式;推行网格化服务管理,建立“警地联动”协作机制等,有力地应对了出入境形势的变化,为尝试新的管理模式打下了基础。

　　2 、出入境信用及其管理模式的内涵

　　信用管理可追溯到中国古代传统中善政良治的理论,也充分借鉴了现代经济学、社会学和管理学的研究成果。信用管理作为一种新型行政手段在社会治理中具用重要的作用和意义,但对其适用范围和法律属性、程序及违约责任在当前的着述中少有涉及,已有的研究成果主要集中在互联网金融、金融监管、银行借贷等金融领域,经济学类着述占多数,研究的问题多限于我国信用制度的建设、社会信用体系的完善、企业安全生产和海关监管等方面。在我国社会信用体系建设的大环境下,开展出入境信用管理符合我国当前政府职能转变的发展趋势[1]。

　　2.1 、信用的内涵

　　信用是指在人们之间、单位之间和商品交易之间形成的一种相互信任的生产关系和社会关系。《辞海》从两个角度解释了信用:从社会学角度,信用是遵守诺言,实践承诺,取得别人的信任;从经济学角度,信用是以偿还为条件的价值运动的特殊方式。随着信用在横向和纵深方向的发展,信用的内涵和外延均得到了扩展,现代信用是指以偿还为条件的价值运动的特殊形式,以及这种运动所包含或体现的关系、管理、制度乃至整个体系的总称[2]。

　　从信用的定义来看,信用的要素包括履行义务或承诺的意愿、履行义务或承诺的能力。信用是一种无形资产,类似于社会经济主体的身份证,良好的信用可以借助征信系统在全社会范围内传播,从而使信用成为一种宝贵的资源和财富,并能够为企业和个人的经济活动带来便利和收益。信用最终表现为人与人之间的社会关系,这种社会关系构成了社会运行的信用环境,成为人类社会有序发展的基础[3]。

　　2.2、 出入境活动中的信用

　　出入境信用是指移民管理机关在行使职责过程中,采集和评定服务对象履行出入境边防检查等法律义务的意愿和能力,并将信用评价的结论应用于该服务对象的行政管理活动。出入境信用反映服务对象向移民管理机关履行出入境边防检查等法律义务的意愿和能力,本质上是一种管理资源,是一种负担责任和义务的资格,可以作为管理秩序运行的一个杠杆。

　　2.3、 出入境信用的管理价值

　　中国传统文化认为,国家安宁、社会和谐最重要的就是诚信,“仁义礼智信”五常有信;“恭宽信敏惠”五德有信;“忠孝仁爱信义和平”新八德有信[4]。党的十八大提出倡导“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观,是凝聚全党全社会价值共识作出的重要论断,其中诚信是作为公民必须恪守的基本道德准则,也是行为评价的基本价值标准1。习近平同志概括传统文化的时代价值为“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和谐、求大同”六句话,他提出“对突出的诚信缺失问题,既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统,又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,使人不敢失信,不能失信”2。

　　在中国文化语境中,出入境信用就是处于出入境活动中的管理主体和对象各自坚守正道,实现“大道至简、诚信则达、宾至如归”的通关境界。在现代管理的视野中,信用是授信者对信用交易进行科学管理以控制信用风险的专门技术,通过运作包含于自身的信用,双方可以获取更多回报。

　　2.4 、出入境信用管理模式的逻辑

　　信用管理可看作是处于一定社会交换关系中的行为主体或当事人,通过对信用交易中的风险进行管理,以获取更多回报的行为。

　　出入境信用管理模式的内涵是出入境管理机关与行政对象在自愿的基础达成信用协议并承诺遵守,通过信用规则契约化明确双方的权利和责任,约束双方的行为。一方面,出入境管理机关要对自身行政行为规范和监督,消除行政傲慢,体现平等、自由与保障正当权利的法治精神;另一方面,要为行政相对方利益考量,给予行政相对方可以信赖的预期和一定的灵活度,促使行政双方自觉地遵守承诺。管理层面的“信用”需要现实的制度保障,出入境管理机关应在法律法规授权的范围内,在充分协商和自愿参与的基础上,以“诚信守法”为核心价值,以信用评价为依据,以分级管理为手段,以口岸风险预警和多方共管机制为保障,对服务对象信用监管并提供相应便利的行政活动[5]。

　　出入境信用管理模式源于我国社会治理的智慧和经验,多元合作治理和民主、参与、互动式的管理符合“国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求[6],具有中国式管理的鲜活生命力。

　　3 、当前出入境信用管理的实践探索

　　通过出入境信用开展管理是近年来探索实践的一种新型管理模式,其能够提高管控效率,降低行政成本,注重行政双方的合作,成为了出入境边防检查勤务改革的有效路径之一。在我国的一些经济发达、出入境人员和交通工具业务量大的海港口岸,已经开始进行信用管理模式的探索。但各地在信用管理的制度建立、信用信息的收集、信用评估的方法、信用等级的划分、信用奖惩措施和信用风险规避等具有不同的特点,尚未形成统一的规范和标准,缺乏成熟的运行机制。

　　3.1 、出入境信用应用形式及特点

　　3.1.1 、“四等级”制模式

　　(1)管理模式。

　　A省在信用信息收集方面,由各出入境海港边检站巡视岗位人员记录代理公司业务差错情况,执勤队和指挥室记录代理公司日常报检行为,总站边检处记录各代理公司遵守边检法律法规、配合出入境边检信用管理等情况。在信用评价方面,由出入境边防检查站及总站业务主管部门,对代理公司的日常表现和年终审核结果进行评价,扣除相应分值,进行追责。在信用等级划分上,设管理起始分值为100分,分值在90～99分的,信用等级为A级;考评分在70～90的,信用等级评为B级;考评分在50～70分的为C级;考评分在50分以下的评为D级。在信用奖惩上实施分级管理,对A级信用对象提供便利,B级正常管理,C级采取特别限制措施,D级采取附加管理措施。

　　(2)主要特点。

　　一是将管理重点前移,要求信用管理对象进行业务培训和参加出入境边防检查机关组织的考核,建立了管理对象信用等级评定数据档案;二是将信用治理与风险管理相结合,引入风险评估机制,将信用评定结果作为风险评估的重要因素;三是信用等级评定程序严密,明确了信用管理岗位职责和相应权限;四是信用管理保障措施完善,总站范围内信用等级评定工作及相关配套措施能够协调统一推进。

　　3.1.2、 亮牌管理制模式

　　(1)管理模式。

　　B省在信用信息收集上采取以不定期随机的形式对落实我国出入境法律法规和边检有关规定的情况进行抽查;在信用等级划分上,根据企业法人信用状况依次授予绿牌、黄牌和红牌;在信用奖惩上,采取绿牌奖励、黄牌警告、红牌处罚,并制定相关授牌标准及奖惩办法;在信用评定程序上,由各海港边检站对申请绿牌的单位和船舶进行评估和初定并提出具体评审意见,上报出入境边检总站后会同各海港边检站分类考评,经社会公示选出诚信单位授予绿牌。

　　(2)主要特点。

　　一是鼓励港口企业和船方自我管理,双方事先签订《船方自我管理责任协议书》,出入境边防检查机关只进行巡查和出入港监管;二是“绿、黄、红”亮牌管理模式简明扼要、易于操作,出入境边检机关明确授予绿牌、黄牌、红牌相应等级待遇的权利义务,便于服务对象理解区分和遵守规则,例如黄牌或红牌顾名思义就是对信用不良的服务对象给予警告或惩戒措施;三是奖惩制度中突出绿牌管理的守法便利,绿牌授予单位可获得证书和一定数额的物质奖励,在出入境边防检查机关职权允许范围内,最大限度地给予出入境边防检查礼遇。

　　3.1.3 、积分考评制模式

　　(1)管理模式。

　　C省在信用管理依据方面制定了《海(江)港口岸边检诚信管理实施办法》,将信用管理对象确定为自愿签订《出入境边检诚信服务管理协议》的出入境活动管理对象;在信用等级划分上,按照满分100分,根据积分从高到低分将管理对象分为优质诚信、诚信和非诚信三类;在信用评价方面,依托开发的“出入境边检诚信管理系统”评估相对人诚信资质,根据出入境活动中诚信积分值的变动进行诚信评价;在信用奖惩方面,给予优质诚信管理对象提供增值服务优待、为诚信管理对象提供便利措施,对非诚信对象实行相对应的限制和禁止,每季度在电子口岸平台进行公示。

　　(2)主要特点。

　　一是入门把关严,注重资信审查,根据设定的指标对参与信用管理的对象进行资格审查;二是弹性管理活,注重过程控制,积分管理联系实际紧密;三是奖惩措施明,注重正面激励,容易调动管理对象的积极性;四是自身建设强,注重平台建设,目标导向清晰,便于内外推广。

　　3.1.4、 “百分考评”制模式

　　(1)管理模式。

　　D省在信用信息方面收集上,通过口岸联检单位、出入境人员的反馈及日常执勤人员的评价,建立诚信管理电子信息库;在信用等级划分上,基准分为100分,采取加扣分形式,每季度为一个评分期限,根据评分结果将考评对象分为B级(80～100分)、C级(70～80分)、D级(60～70分),年度总评根据季评成绩选出A级诚信单位;在信用奖惩方面,A级诚信单位颁发诚信奖牌及一定的物质奖励,在下一年度中享受诚信待遇,B级诚信单位进行正常化管理,C级为“诚信警示单位”进行警告和限制,D级为失信单位进行处罚并限期整改;在信用管理队伍方面,组建了出入境边检机关主导的专门化诚信测评机构,例如设立诚信管理评审委员会和专门的诚信管理办公室,负责沟通、联系及协调相关工作。

　　(2)主要特点。

　　一是技术支撑有力,管理操作便捷化。该出入境边检总站开发了公安网上办事大厅,为各海港出入境边检站搭建了统一共享的网络化信息处理平台;二是组织保障完善,管理流程扁平化。由一线执勤业务科和分站检查科,根据日常考评情况汇总结果至站检查科进行信用考评的审核、报批工作;三是融合口岸服务,管理联动一体化。与口岸联检单位沟通联系紧密,对口岸单位的信用管理工作进行定期交流和沟通。

　　3.2、 出入境信用管理的实践效果

　　3.2.1、 所体现的作用和价值

　　从各地的管理实践可以看出,“四等级”制模式的信用管理岗位职责和相应权限明确,出入境信用管理的公平性和自由裁量的合理性体现较好,同时引入风险评估等机制,与出入境边防检查日常执勤执法工作结合紧密;亮牌管理制模式注重发挥出入境交通运输工具在港期间自我管理和口岸企业协助监管的积极性,同时“绿、黄、红”亮牌管理模式简明扼要、易于操作;积分考评制模式突出了服务对象参与出入境边防检查信用管理的自愿性和协商性,同时信用管理的信息化程度较高,开发的“出入境边防检查诚信管理系统”使信用管理减少了人为因素的干扰;“百分考评”制模式的信用管理注重与服务对象的合作和互动,能够广泛收集意见、融合口岸服务、警力配置前移,服务对象的积极性发挥明显。

　　出入境边防检查机关在服务对象中开展信用管理是顺应时代发展的创新之举,为新形势下创新出入境管理工作注入了新的活力,在强化管理对象守法意识、促进通关便利化等方面起到了积极的推动作用:一是拓展了传统上出入境管理工作的内涵和外延;二是转变了日常工作方式和执勤执法形式;三是提升了出入境通关效率,丰富了移民机关的管理形式;四是拓宽了“放管服”工作的新渠道。

　　3.2.2 、存在的问题和挑战

　　(1)信用管理的性质方面。

　　各地对出入境信用管理的性质和实行的依据认识不一致,有的认为信用管理是一种法律制度,依据是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》);有的认为是一种行政措施,依据是各地制定的“信用管理办法”。笔者认为,《出境入境管理法》没有信用管理的明确规定,只有第8条“提高服务和管理水平”的条文可以参照;而各地制定的“信用管理办法”立法层级不够,只能视为行政规范性文件,在不抵触法律的情况下应当具有一定的合法性。出入境信用管理的性质应该是出入境管理机关在履行职责过程中的行政管理活动,这项行政管理活动必须是在法津法规对移民管理机关授权的范围之内开展。

　　(2)信用管理的对象方面。

　　各地对信用管理对象的界定区别较大,有的将管理对象细分为代理个人和船舶代理公司;有的将管理对象分为诚信个人和诚信企业;有的将出入境交通运输工具纳入信用管理对象。笔者认为,出入境交通运输工具作为一种无生命的物体,本身是没有信用可言的,出入境交通运输工具的信用标签反映的是所属企业法人的信用,对出入境交通运输工具进行差异化和分级管理采用风险评估的方式更为合适。从操作推广和行政减负的角度来看,将企业法人作为信用管理的对象即可,因为企业法人能够承担责任、履行义务,并掌握所属人员的经济和人事命脉,出入境边防检查也便于依托企业法人对所属人员和交通工具进行信用管理,例如出入境船舶和所属人员可以依托海洋运输公司进行管理、上下外轮的代理人员和业务人员可以依托所属企业开展管理。

　　(3)信用评价的主体方面。

　　各地出入境边检机关在制定信用管理政策时,为了体现专业性和公正性,往往考虑出入境信用评价是否应当引入第三方机构进行社会化评价,采用市场征信模式并出具信用等级评价报告来作为出入境边检信用管理的依据。笔者认为,第三方机构征信适用的是经济领域的信用规则,而出入境边防检查对信用的关注点在于履行出入境边防检查义务的情况,出入境边检机关没有权力要求服务对象将自身信用状况交由同为企业的征信机构评判,同时,这也存在着泄漏服务对象出入境信息的风险。因此,由出入境边检机关根据《出境入境管理法》的授权,在履行出入境边防检查职责过程中进行出入境信用评价比较适当。

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