中外政府数据开放运行机制的实证分析

　　摘 要：[目的/意义]对当前中外政府数据开放平台的运行方式及保障机制的实证对比研究，有助于我国政府数据开放的建设与发展。[方法/过程]以各国Data.Gov平台数据为基础，运用实证分析法、统计分析法、比较分析法，从政府数据开放平台的数据层、平台层、管理层3个层面，分析各国政府数据开放的整合与利用机制、开放与协作机制及管理与评估机制的现状。[结果/结论]我国应借鉴国外先进技术与管理经验，加快完成各省市试点工作，早日建成基于CKAN的国家级Data.gov专业平台建设。

　　关键词：美国;英国;欧盟;澳大利亚;中国;政府数据开放;运行机制;平台建设;CKAN

　　所謂“政府数据开放的运行机制”是指大数据环境下，促进政府公共数据再利用并实现其增值，提高政府办事效率的运行方式及保障机制。包括指导数据开放实施的具体原则，以及满足各环节正常运行的体制机制。按照数据开放流程，具体包括：政府数据开放的整合与利用机制、开放与协作机制、管理与评估机制[1]。

　　自2009年美国率先开放国家级政府数据开放平台(Data.gov)以来，澳大利亚、英国、欧盟等西方发达国家也相继建立起本国的Data.gov平台，旨在通过与公众之间的双向互动不断提升平台开放质量及水平，提高政府工作效率，提升公众参与度。2012年我国也搭建完成bjdata.gov.cn(北京市政务数据资源网)首个政府数据开放平台，并在2015年8月的《促进大数据发展行动纲要》中提出了构建我国政府数据统一开放平台的目标[2]。2018年1月，我国《公共信息资源开放试点工作方案》中提出在5个省份试点建立统一开放平台，形成统一制度和标准规范的工作要求[3]。可见我国政府数据开放平台建设虽然在时间节点上落后于西方发达国家，但却是当前政府数据开放工作中的头等大事。

　　通过对近十年“政府数据开放”相关中外文文献进行分析，笔者发现2013年以前多是基于“开放政府”“开放数据”等概念的理论性研究[4-5]，2014年以后多转为对政府数据开放的具体实施及创新应用的研究[6-7]。且因国内外在政府数据开放运动的起步时间及开放进程上存在差距，所以在相关研究的进展和内容上也存在一定差异。国外侧重于对数据更新、平台建设、开放效能评估等的实用性研究[8-9]，国内则大多还处于借鉴国外先进经验及研究成果的阶段，对于平台搭建、数据利用、应用开发等的创新性研究还较少。近两年来，以马海群、黄如花等[10-11]为代表的专家学者对国内外政府数据开放平台的现状进行了调查分析，对其开放利用效果进行了比较研究，为加快我国政府数据开放进程提供意见建议。

　　本文在前期理论研究[1]的基础上，拟采用实证研究法，分析目前各国政府数据开放平台在开放水平及运行机制上的特点与优势，为我国构建国家级开放平台提供可借鉴的经验。

　　1 实证设计

　　1.1 评估目标

　　本文主要评估2018年中外各国Data.gov开放平台在数据整合与利用机制、数据开放与协作机制、数据管理与评估机制3个方面的优势及特点，具体对其在政府数据开放中的数据质量、开放范围、开放程度、技术要求、管理方式、监督措施等内容进行评估。

　　1.2 对象选取

　　国外选取美国(data.gov)、英国(data.gov.uk)、欧盟(data.europa.eu)、澳大利亚(data.gov.au)几个代表国家和地区的政府数据开放平台，国内选择北京市政务数据资源网(bjdata.gov.cn)为代表，进行实证分析研究。(注：截至2018年上半年，我国仍无国家级政府数据开放平台，省市级政府数据开放网站由原先的19个增至46个，其中省级平台8个，地市级38个，2018年新增网站就达21个。)

　　1.3 数据来源

　　本文数据均来自选取对象国家或地区的相应政府网站(美国usa.gov、英国gov.uk、欧盟europa.eu、澳大利亚australia.gov.au、中国gov.cn)及政府数据开放平台(美国data.gov、英国data.gov.uk、欧盟data.europa.eu、澳大利亚data.gov.au、中国bjdata.gov.cn)。

　　1.4 评估方法与评估体系

　　本文以各国Data.gov政府数据开放平台的数据为依据，采用数据抓取、人工观察、比较分析等方法，定量数据与定性评估相结合开展实证研究。并通过对已有评估体系的研究分析，结合实际使用感受，抽取并重组各项指标，从政府数据开放平台的数据层、技术层、管理层3个层面，分别分析各国平台在数据的整合与利用机制、开放与协作机制、管理与评估机制方面的优劣，并据此细化为15个维度，构建了以下评估体系(见图1)。

　　图1 各国政府数据开放平台评估维度

　　图1显示，数据整合与利用机制(数据层)，可以反映政府数据开放平台对于数据的建设与实施状况，如数据集的数量(开放程度与范围)、数据的分类(整合程度)、更新速度(及时性)、获取方式(便捷程度)与处理工具的种类(增值程度与公众参与度);数据开放与协作机制(平台层)，可以体现出政府数据的共享程度(元数据)、对外协作程度(CKAN平台)、内部协作程度(API应用程序接口)、数据开发程度(关联程度)以及数据利用程度(数据应用);数据管理与评估机制(管理层)，反映了平台管理的方式方法，如网站的页面布局(实用与便捷程度)、用户交互(交流与反馈程度)、隐私政策与Cookies政策(用户隐私保护程度)及监督管理(职责明确程度)。

　　2 运行机制比较

　　政府数据开放运行机制是实现政府数据开放与利用的运行方式及保障机制，而政府数据开放平台正是政府对外开放数据的“窗口”，平台的正常运行与维护有赖于各个技术层面的支持。

　　2.1 基于数据整合与利用机制(数据层)的比较

　　数据层是平台中最基础、最直观的层面，也是公众最为关注的层面。数据的整合利用通常在平台的数据层完成，并需要一定的技术支持。其中数据集的数量、分类，反映数据开放的程度与整合度;数据集的格式、更新速度以及相关的数据分析工具，是用户获取与利用数据的重要途径，同时也是评估开放平台效能的重要指标，反映数据利用的便捷度。

　　2.1.1 数据集数量：数据开放程度与开放范围比较

　　1)数据开放程度(透明度)比较

　　政府数据开放主要以数据集为单位向公众公开数据，开放的数据集数量是各国开放程度最直观的体现。自各国平台上线以来，美国和英国的数据集开放数量一直处于领先水平，澳大利亚和欧盟紧随其后。如图2所示，当前美国政府数据集数量最多，数据开放程度最高。而我国由于目前还未建成国家级的政府数据开放平台，北京市政务数据资源网只开放了北京市内的政府数据，因此数据集开放数量较少，差距较为明显。

　　2)数据开放范围比较

　　主题数据领域反映政府数据开放范围，按最常使用的主题分类方式，5个国家都具有的主题数据领域有政府、商业与经济、海洋及运输、环境、教育，各领域开放数据集数量如下图所示(见表1)，其中排名前3的主题分别是政府、经济与民生领域。美英两国占绝对优势，我国则主要集中在政府和经济领域。英国在5个主题领域中的数据集开放数量都较多，而澳大利亚则较少，我国虽然开放总数较其他国家少很多，但在部分领域(如政府类)仍有略微优势，环境方面应是今后的开放重点。此外，农业、健康、安全也是几国都较为关注的主题。

　　2.1.2 数据分类：数据整合度比较

　　清晰和多样的数据分类方式，可使公众在查找数据时精确检索范围、提高检索效率，方便有效地获取数据。相较其他国家，美英两国除数据开放数量较多以外，数据分类检索方式也较为多样(见表2)，除各国都具有的按主题及发布机构分类之外，美国Data.gov还可按数据集的类型、标签、格式、组织及组织类型删选数据，英国Data.gov.uk还可按发布状态、采集、API、执照、资源格式、架构/词汇、代码清单、开放分数、破解链接、位置数据集类型进行检索。此外，美国和英国还具有基于地图的搜索功能，通过搜索地名、邮编或坐标找到感兴趣区域，然后绘制搜索区域显示管理区域，最终查找选定区域的数据。澳大利亚也具有此类通过“添加分类—地图显示—数据具体信息”实现的地图检索(见图3)，可重复添加并在地图上显示数据覆盖区域，最终在准确选择数据位置后以表格形式显示数据的具体信息，包括办公类型、站点名、地址、城郊、州、邮编、经纬度、开放及关闭时间等。而欧盟和我國则目前仅具有最基本的两种分类方式，分类检索方式落后、单一，数据资源整合度低，是今后需重点完善的方面。

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