健全党内监督体系是健全党和国家监督体系的核心

　　摘 要：作为党和国家监督体系中的党内监督，既是监督范围概念，又是监督主体概念。党内监督蕴涵了党的监督。党内监督，无论是作为监督范围概念，还是作为监督主体概念，在党和国家监督体系中都居于核心地位。健全党和国家监督体系的核心是健全党内监督体系。健全党内监督体系，包括健全党内监督组织体系和健全党内监督职能体系。健全党内监督组织体系，重点是健全中央统一领导、地方各负其责、基层具体落实的党内监督纵向组织体系;健全党委主体责任、纪委监督责任、部门职能责任的党内监督横向组织体系;健全同级党委、上级纪委对地方各级纪委和基层纪委工作的双重领导体制。健全党内监督职能体系，重点是健全党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的党内监督职能分工体系;健全自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级之间的相互监督等不同类型的监督共同发挥作用的党内监督职能协调体系;健全以领导干部为重点对象、日常管理监督为主要形式、巡视巡察监督为重要补充的党内监督职能运行体系。

　　关键词：党和国家监督体系;党内监督体系;党内监督组织体系;党内监督职能体系

　　《四川党史》是中共四川省委党史研究室、办公厅、组织部、老干部局主办的学术性理论刊物，创刊于1980年7月，初名为四川现代革命史研究资料。

　　健全党和国家监督体系是党的十九大报告提出的加强党的建设的八个方面的重点任务之一，是推进新时代党的建设伟大工程的重要举措之一。党和国家监督体系是一个系统工程，在这一系统工程中党内监督居于核心地位。健全党和国家监督体系的核心是健全党内监督体系，以健全的党内监督引领国家监督，形成党内监督與国家监督相互贯通、融为一体的党和国家监督体系。

　　一、党内监督概念说明

　　党内监督，从字义上解释，是关于监督范围的概念，是指党对自己内部的党组织和党员的监督，重点是对党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部的监督，是党要管党、全面从严治党的一个重要方面。

　　但是，由于中国共产党是一个长期执政的党，党员公职人员占了国家公职人员的绝大多数，党员和国家公职人员在很大程度上是交叉重合的。①因此，党对党员的监督客观上也是对国家公职人员的监督，国家对国家公职人员监督的主要对象就是对国家公职人员中的党员的监督。在我国，党内监督和国家监督具有高度的内在一致性和互补性。如果以对国家公职人员的监督为视角，这时的党内监督说的也就是党对国家公职人员的监督。

　　这样，党内监督就不仅仅是一个监督范围的概念，同时也是一个监督主体的概念，即党作为监督主体对国家公职人员的监督，对国家权力运行的监督。党对国家公职人员的监督，对国家权力运行的监督，不仅是现实的反映，而且具有宪法依据。我国宪法明确规定：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”②这反映了党的领导与国家本质的一致性。中国共产党作为执政党，领导国家，自然也有权监督国家机关及其公职人员，也应该监督国家机关及其公职人员。因此，作为党和国家监督体系中的党内监督，既是监督范围的概念，又是监督主体的概念。党内监督蕴涵了党的监督。从对党组织和党员监督的视角看，它是党内监督;从对行使公权力的公职人员监督的视角看，它是党的监督。

　　健全党和国家监督体系，是把党内监督和国家监督作为一个统一体来看待的。在这个统一体中，具有监督主体多元性、监督方法多样性和监督对象一致性的特点。党内监督之所以能够和国家监督相互贯通，形成党和国家监督体系，就是因为党内监督和国家监督具有共同的监督对象，反映的是不同的监督主体对共同的监督对象，即行使公权力的公职人员的监督。如上所述，中国共产党作为长期执政的党，掌握着最重要的国家权力，国家公职人员，特别是国家领导干部中的绝大多数是中国共产党党员。中国共产党开展的党内监督的主要对象和重点内容就是对党员公职人员和党员领导干部的监督，特别是主要领导干部的监督。只有把党内监督做好了，才能保证国家权力的正确行使、正常运行。

　　实际上，党的十九大报告提到的健全党和国家监督体系中的各类监督都有类似的道理，即以各类监督中最重要、最具特色的内容表达不同主体对国家权力的监督，对行使国家权力的公职人员的监督。具体说就是：党内监督，表达的是党对掌握和行使公权力的党员公职人员、党员领导干部，特别是主要领导干部的监督，即党的监督;国家机关监督，是指负有专门监督职责的国家机关对行使公权力的公职人员的监督，包括监察机关的监察监督、检察机关的检察监督(或法律监督)和审计机关的审计监督;③民主监督，是指以人民政协为主要代表的各民主党派和各界民主人士通过参政议政的形式开展的对行使公权力的公职人员的监督;司法监督，是指人民法院通过司法程序以司法方式开展的对被提起诉讼的违法犯罪的公职人员的审判监督;群众监督，是指以群团组织为主要代表的广大人民群众通过批评、建议、申诉、控告或检举的方式开展的对行使公权力的公职人员的监督;舆论监督，是指各级各类传播媒体以社会舆论的方式开展的对行使公权力的公职人员的监督。

　　这也就是说，党和国家监督体系中的各类监督应该是以监督主体的不同来划分的，反映的是不同的监督主体通过不同的方式对同一的监督对象——行使公权力的公职人员的监督。党和国家监督体系是以习近平同志为核心的党中央集中统一领导的有组织有分工的体系，党和国家监督体系中的各类监督主体是有组织有分工的主体。它们各自以不同的角色从不同的侧面用不同的方式发挥着共同的对公职人员监督的作用。健全党和国家监督体系是一项组织化的系统工程。

　　二、党内监督在党和国家监督体系中居于核心地位

　　在党和国家监督体系中，党内监督是核心。党内监督，无论是作为监督范围的概念，还是作为监督主体的概念，在党和国家监督体系中都居于核心的地位。作为范围概念，中国共产党是执政党，掌握着国家权力，对行使国家权力的党组织和党员的监督显然是党和国家监督体系监督的重点;作为主体概念，党领导一切，党发挥领导作用，加强对国家权力运行中行使国家权力的公职人员的监督，显然是党和国家监督体系中最重要的监督。这是由以下三个要素决定的：

　　(一)中国共产党的长期执政地位决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

　　这是从党内监督与国家监督本质一致性的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。中国共产党作为掌握着国家政权的长期执政的党，在现实中产生了两个方面的问题：一方面，执政权力是国家权力的核心，对国家权力的监督，重点是对执政权力的监督。从这个意义上说，党内监督与国家监督在本质上是一致的，加强党内监督实质上也就是加强对国家权力的监督。另一方面，党的长期执政地位，使党面临的最大危险和挑战就是权力的滥用，权力可能带来的对党员队伍的腐蚀，对党的肌体的侵害。从这个意义上说，要保证党的长期执政地位，就必须加强党内监督，加强对党员领导干部行使国家权力的监督。因此，党和国家监督体系的监督，首先是要加强对执政党的执政权力的监督，对行使公权力的党员和党员领导干部，特别是主要领导干部的监督，首先是加强党的自我监督，加强党内监督。正如习近平同志所指出的：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”[1]加强党的自我监督，加强党内监督，就是加强对国家权力的监督。并且，只有健全了党内监督体系，加强了党的自我监督，才能保证党的先进性和纯洁性，才能坚持和巩固党的长期执政地位，也才能保证党和国家监督体系监督的有效性。

　　(二)党员占公职人员的绝大多数决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

　　这是从党内监督与国家监督对象高度重合的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。党内监督与国家监督不仅在本质上是一致的，而且在对象上高度重合。如上所述，党员公职人员占了国家公职人员的绝大多数，党员和国家公职人员在很大程度上是交叉重合的。从这个意义上说，加强党内监督，也就是加强党对国家权力运行的监督，加强党对国家公职人员、领导干部特别是主要領导干部的监督。

　　党内监督做好了，既抓住了“关键少数”，又稳住了国家公职人员的基本面，国家公职人员的大局也就稳定了。否则，其他监督也难以发挥作用。所以说，党内监督在党和国家监督体系中居于核心地位。“在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督失灵，其他监督必然失灵。”只有把党内监督做好了，特别是把党员领导干部这个“关键少数”监督好了，才能保证党和国家监督的有效性。

　　(三)党对国家事务的全面领导决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位

　　这是从监督主体的角度考察党内监督在党和国家监督体系中的地位。在当代中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[3]党领导一切，自然包括了对监督工作和反腐败斗争的领导，对党和国家监督体系的领导。如上所述，在党和国家监督体系的话语下，党内监督，不仅仅是监督对象和范围的概念，同时也是监督主体的概念，即党的监督。

　　党作为党和国家监督体系的领导力量，同时也是党和国家监督体系的监督主体，自然是党和国家监督体系中最主要的、最重要的监督主体，在党和国家监督体系中居于核心地位。领导就必须有领导的样子，领导必须率先垂范。党只有首先健全党内监督体系，做好党内监督，把党员和党员领导干部监督好了，才有资格领导党和国家监督体系，才能领导好国家机关监督和其他各方面的监督。所以说，党的领导地位，党对国家事务的全面领导决定了党内监督在党和国家监督体系中的核心地位。

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