社会资本视角下棚户区改造PPP项目风险分析

　　摘 要：为了降低棚改PPP项目中的风险，提高社会资本参与棚改PPP项目的积极性，以社会资本方为研究视角。通过文献回顾和案例分析，总结社会资本参与棚改PPP项目面临的主要问题，筛选出社会资本参与棚改PPP项目面临的17个主要风险因素;运用DEMATEL法分析各风险因素的重要程度及相互影响关系，确定政府信用风险、相关法律法规不健全风险、市场收益不足风险、规划设计风险为关键风险因素;针对关键风险因素提出社会资本方防范措施，即多举措并举、细化合同条款、合理界定棚改PPP项目使用者付费范围、选择实力强的设计院是防范社会资本的有力措施。研究结果为分析棚改PPP项目风险提供了新思路，有助于提高社会资本参与棚改项目的积极性，所提对策对社会资本合理规避棚改PPP项目关键风险具有重要的借鉴意义。

　　关键词：城市经济学;棚户区改造;PPP模式;风险因素;DEMATEL

　　棚戶区改造是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。截至2017年底，全国各类棚户区改造累计开工3 287万户，预计到2020年，中国总计要完成棚户区改造工程2 000万户，持续时间长，资金缺口大。为解决棚改模式巨大的资金缺口问题，相关部门明确提出创新融资机制，推广政府和社会资本合作模式(PPP模式)。将PPP模式运用于棚户区改造项目中，有利于提高项目运作效率，缓解资金压力，对棚户区的成功改造具有重要意义。

　　然而，中国在棚改PPP项目实践中还存在一些问题，一方面，部分地方政府过分关注PPP模式的融资功能，并未真正贯彻PPP模式理念;另一方面，进行改造的棚户区大多基础设施不健全，环境卫生脏、乱、差，治安和消防隐患大，在拆迁、建设以及运营阶段存在一定的困难，这些问题导致社会资本参与棚改PPP项目面临一定的风险。

　　范小军等[1]从基础设施项目成本和收益角度，提出了政府和项目主办方的风险分担比例模型;柯永建等[2]通过分析英法海峡隧道项目，指出PPP项目最关键的风险因素包括政府信用风险、运营风险和市场收益风险;乌云娜等[3]采用ISM-HHM混合方法，将PPP项目风险因素分为政治风险、法律风险、金融风险、建设风险、生产运营风险、市场收益风险、第三方风险等。

　　综上所述，目前针对棚改PPP项目风险的研究主要侧重于风险分担和风险因素方面，较少对各风险因素之间的关系进行分析，虽然棚改PPP项目风险来源不同，但各风险因素之间相互依存，相互制约，具有一定的相关性[4]。因此，在项目建设过程中，如何快速识别出根源性风险，并对这些风险进行针对性的规避和管理，对于提高社会资本参与棚改PPP项目的积极性，保证项目的顺利进行具有重要意义。笔者以社会资本方为研究视角，通过梳理相关文献和进行案例分析，归纳总结出社会资本参与棚改PPP项目中面临的主要风险因素，然后运用DEMATEL法，分析这些风险因素之间的相关性，利用风险关联图对关键性风险因素进行分析，并提出关键风险防范措施。

　　1 社会资本参与棚改PPP项目面临的问题及风险

　　1.1 社会资本参与棚改PPP项目面临的问题

　　棚户区改造工作自开展以来，得到了各级政府的大力支持，运用PPP模式进行棚户区改造也取得了良好的成效，如河南焦作棚改项目、安徽安庆棚改项目和辽宁工矿棚改项目等。但在棚户区改造过程中，仍存在一些问题阻碍着棚户区改造的顺利开展。一方面，棚户区改造项目本身面临拆迁困难、资金缺口较大等问题;另一方面，将PPP模式引入棚户区改造项目，对地方政府的财政能力、社会资本的融资能力也提出了新的挑战。

　　1.1.1 地方政府财力不足，履约能力较弱

　　项目公司的收益主要包括2部分，一是经营物业收费，如商铺、停车场等，二是政府根据项目预期收益进行可行性缺口补助，所以政府的财政实力和履约信用对于社会资本是至关重要的[5]。

　　在项目实际运行过程中，地方政府的财政实力或履约能力往往不太理想，一方面，部分政府存在可支配财力不足的情况，本级财力只能勉强保工资、保运转，且未有上级专项资金补助，尤其是在经济欠发达地区，这些地区待改造的棚户区数量较多，但由于地区经济基础薄弱、财源匮乏、财政增收困难，一定程度上影响了政府财政补贴的发放。另一方面，很多地方政府领导倾向于将PPP模式作为一种融资工具，并没有真正贯彻PPP模式理念[6]，一旦發生政府人事变动，规划变更，政府的履约能力则被削弱，改造工作将面临较大的风险。

　　1.1.2 社会资本融资压力较大

　　在PPP模式下，由政府和社会资本共同出资组成的项目公司负责棚户区改造的融资工作，项目公司利用项目自身资产、收益、政府付费计划和财政补贴作为增信措施[7]，通过将项目合同中的各项权益及未来创造的现金流质押给银行进行贷款。但在实际操作中，政府履行完出资义务后，项目融资的具体工作则基本由社会资本方负责。

　　根据政府和社会资本合作PPP研究中心数据，PPP项目股本投入的比例一般为10%～30%，这就意味着通过贷款等方式获得的资金占比为70%～90%[8]。但由于项目公司设立时间短、信用记录空白且质押物存在变数，降低了金融机构向项目公司的贷款积极性。此外，一般棚改项目的贷款期限较长、贷款金额较大，且还款现金流易受到政府财力、信用、收费价格波动等影响，具有较大的不稳定性，这些因素都加大了社会资本的融资压力。

　　1.1.3 社会资本责任下的征地拆迁难度较大

　　在棚改PPP项目中，拆迁主要分为2种模式，第1种是由政府负责拆迁工作，项目公司负责安置房与配套设施的建设运营工作，在该模式下，社会资本不参与拆迁工作，不属于本文的讨论范围;第2种模式则是项目公司负责棚户区改造项目的全生命周期工作，包括拆迁、安置、建设和运营[9]，在该模式下，社会资本负责项目地块的征迁工作，而由于棚改居民的利益诉求不尽相同，易受到来自棚改居民方的阻力，增加了拆迁难度。

　　棚改居民的阻力主要来源于3方面，1)棚改居民中有特殊困难家庭，如常年患病、身体残疾、下岗失业等，这部分居民在拆迁之后，按照拆迁条例规定获得的补偿并不能解决他们的居住问题，这部分人群会阻碍拆迁工作的进行。2)拆迁补偿的价格与房地产市场价格差距较大[10]，部分棚改居民不愿接受，且持有“超额补偿”的想法。3)部分棚改居民对教育、医疗、工作有着特殊要求，不满意安置房的地点而不愿搬迁。这3种情况的存在极大增大了项目拆迁工作的难度。

　　1.2 社会资本参与棚改PPP项目面临的风险

　　为进一步研究社会资本参与棚改PPP项目面临的风险，笔者在对社会资本参与棚改PPP项目面临的问题进行分析的基础之上，结合相关文献资料和棚改案例，归纳出棚改PPP项目的主要风险因素。

　　1)社会资本参与棚户区改造面临的问题主要来源于政府、社会资本本身以及棚改居民，而这些问题会导致多个相关风险的发生[11]。一方面，政府的财政能力直接关系着社会资本的收益，而履约能力较弱则容易导致政府信用风险的发生，对相关程序的审批进度、法律风险的发生也具有一定的影响;另一方面，社会资本的融资压力也直接导致了融资阶段社会资本面临资金筹措困难等融资风险;此外，棚改居民的反对也增大了项目拆迁风险的发生。

　　2)GRIMSEY等[12]指出PPP模式下的基础设施项目主要面临9类风险，分别是：技术风险、融资风险、建设风险、运营风险、项目缺省风险、不可抗力风险、市场风险、法律法规风险、环境破坏风险。宋健民等[13]以社会资本方为视角，提出PPP项目的内部风险包括建设风险、运营风险和沟通风险。沈煜超[9]按照宏观风险和项目阶段对风险进行划分，其中项目阶段风险分为前期风险、建设阶段风险、运营阶段风险和移交阶段风险。

　　笔者选取了15个棚户区改造项目进行分析，归纳其主要风险因素。如杭州望江棚改项目存在政府补贴支付不及时、建设成本超支、工期延误、征地拆迁困难等风险;郑州慧济区棚改项目则面临规划设计先天不足、成本超支和政府信用等风险;梧州市棚户区面临“钉子户”、政府财政资金不足等风险;包头市多民族聚居棚改区则存在资金筹措困难、审批延误和拆迁困难等风险。

　　3)根据整理出的风险清单，通过咨询有棚改PPP项目经验的专业人员，对风险因素进行筛选，结合PPP项目全寿命周期，将风险因素按照项目阶段进行划分，分别为项目准备阶段、融资阶段、建设阶段、运营阶段和其他风险，如表1所示。

　　2 棚改PPP项目风险因素的DEMATEL分析

　　2.1 DEMATEL基本原理

　　DEMATEL(决策实验室法)是Bottelle研究所为解决现实世界中复杂、困难的问题而提出的方法论[21]。该方法能充分利用专家的经验和知识来处理复杂的社会问题，尤其对那些要素关系不确定的系统更为有效[22]。棚户区改造项目是一个大型复杂系统，各风险因素具有一定的相关性，为快速识别出关键性风险进行防范，采用DEMATEL对棚改PPP项目的风险进行分析。

　　推荐阅读：《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)(双月刊)创办于1957年5月，历经《安徽师范学院学报》《合肥师范学院学报》等几次更名，文革期间曾一度停刊，1973年复刊，迄今出版37卷161期。

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文章名称： 社会资本视角下棚户区改造PPP项目风险分析

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