国家监督权力结构转换与系统重构

　　摘 要：从“结构”视域下的权力监督与制约理论来审视监察体制改革，我们认为国家监督系统实现了纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构等权力配置之结构转换。监督系统内部权力结构的转换必然引起监督系统的重新构建。因而在权力结构转换的基础上，国家监督系统实现了从“分散监督”到“系统监督”、“同体监督”到“异体监督”、“横向监督”到“垂直监督”、“联合监察”到“独立监察”的重构。由此可见，监察体制改革对国家治理现代化背景下的政府改革进程具有重要权重和前瞻性指导意义，对于今后在廉政治理的话语体系下以整体性视角推进国家监督系统的研究具有基础性和开拓性意义。

　　关键词：权力监督与制约;国家监督权力;国家监督系统;监察权

　　《城市质量监督》办刊宗旨：坚持以质量，质鉴为中心，标准、计量为基础;坚持紧贴经济，紧贴生活，紧贴市场;坚持面向社会、，面向城乡，面向质监，面向企业，面向消费者用户;坚持为经济发展服务，为质量技术监督服务，为企业服务，为消费者用户服务，为广大群众服务。

　　作为事关国家体制的重大政治变革，国家监察体制改革的开展势必引起我国政治体制整体系统的重组和变革。监察委员会在国家监察体制改革后被赋予了监察权，作为国家监察机关，与国家权力机关、国家司法机关(其中包括审判机关和检察机关)同为具有国家监督职能、行使国家监督权力的国家机构，并共同构成了国家监督系统，其行使的相应的监督权力则共同构成国家监督权。国家监察体制改革对国家监督系统而言可谓是牵一发而动全身。在国家监督系统中，作为国家监察权的行使主体，监察委员会的改组和重建，不仅重新界定了国家监察权的监督对象、行使范围和边界，更是引起了国家监督系统中其他有机构成要素的重构。在此背景下，立足于本国国情，基于“结构”视域下的权力监督与制约理论，对监察体制改革给国家监督系统带来的系列影响和变动进行理论分析和系统论证，对与监察机关和监察权密切相关的国家监督系统及其行使的国家监督权进行重新厘清和界定，并进一步审视国家监督权的权力属性、权力范围和边界，以及不同国家监督权之间存在的权力关系。在此基础上，透视国家监督权力的结构转换，进而厘清国家监督系统的重构，有助于为深化国家监察体制改革提供有效的理论依据和实践指导，降低未来深化改革过程中可能面临的风险;以及在国家治理现代化的时代背景下，合理预判国家监督系统在国家治理体系中的权责定位及在未来所能发挥的效能，为未来继续深入开展国家廉政治理层面的相关研究厘定范围、奠定基础。

　　一、“结构”视域下的权力监督与权力制约

　　作为权力控制与约束的重要方式，权力监督与权力制约各有优势与不足，由于二者在特征与功能上各有侧重，所以在结构上可以实现相互补充和优化，从而有助于从整体上提升监督系统总体结构配置的科学性和合理性，使得监督职权得以最大程度地发挥，进而实现监督效能的提升。因此，在立足于本国制度实际的前提下，可以构建“结构”视域下的权力监督与权力制约理论架构。

　　总的来看，权力监督与权力制约二者相互区别又相互联系。欲究其区别与联系，则需追溯“监督”与“制约”的意涵。到底什么是“监督”?“监”字最早出现于殷商时期的甲骨文中，左边是一个人，站在盛有水的盆边照面。《说文解字》认为，“监，临下也”，含有身居高处、自上而下的含义，比如“监观四方，求民之莫”(《诗·大雅·皇矣》)，意指从上往下监视、监察四方的民众。“督，察也”，即“督”的本意就是察看。合而言之，“监督”便是指由上对下的监察督促。因此，权力监督可以理解为对公权力机关、组织所从事的公职行为或与公共利益有关的社会行为进行的自上而下的监督，具有上位性、外在性和独立性。“制约”在《辞海》中被解释为“限制约束”，《说文解字》中给出的解释是甲事物的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约。可见，“制约”指的是相互联系的两个主体之间的限制、约束关系。

　　因此，权力制约从主体上说则是指发生于两个特定的政治实体之间的权力对权力的制约，相对于权力监督而言，可以理解为是权力的一种横向关系。从性质上来说，权力制约即享有制约权的国家机关通过对管理性问题进行法律评价的方式，控制、约束、阻止其他国家机关行使权力的活动，其目的在于维护权力运行的良性机制，保障人民权益不受侵害参见侯志山、侯志光《行政监督与制约研究》，北京大学出版社2013年版，第51页。。从以上对“权力监督”和“权力制约”的界定中，可以看出权力监督与制约在结构上呈现出以下特征：其一，权力监督表现为主体对客体自上而下的一种纵向关系，而权力制约则表现为两个权力主体之间的一种横向关系。其二，权力监督是由特定的主体向客体发出的单向行为，权力制约则是发生在互为主体和客体的二者之间的双向行为。其三，权力监督表现为一种外在的力量，在权力运行机制之外实现对权力的约束，具有相对独立性。权力制约则表现为互为主客体的二者之间的一种内在力量，在权力运行的过程中通过制度化、程式化等方式实现对权力的规范和约束，具有互动性。其四，由于权力监督实现的主要是一种外在的独立的约束，因而弹性较大，而权力制约主要是一种内在的相互约束，相对而言刚性较强。

　　权力监督与权力制约二者同为权力控制的方式，都是为了保障权力的正确行使，防止权力滥用和腐败而设计的体制机制，都是基于人民民主的基础和本质，以法治为前提条件的。二者具有强烈的同一性，主要体现在二者相互依存又相互促进。首先，权力监督与制约往往相伴相行，二者互为前提，二者在时间和空间上往往是一致的，监督的过程就是制约的过程，反之亦然。对此，有学者曾指出，“从这个意义上来讲，监督与制约可以通用，可以说监督就是一种制约，也可以反过来说，制约也是一种监督。这种意识的增强，本身就是政治生活的一种进步表现”侯少文：《监督的含义及其与制约的区别》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。

　　其次，权力监督与权力制约各有优势和不足。在权力监督与制约相结合的模式下，可以实现二者在结构上的相互补充，以实现监督效能的最大化。因而，在权力监督与制约的约束框架下，对权力的约束和控制首先可以实现一种基于相关政策、法律、规定而设立的一种统一性监督。在此框架下，既可以实现在必要时，监督方在不告知被监督方的情况下，对后者进行随机性的检查和监督，又可以实现在不同权力职能分工间建立一种常态化的监督和制约机制;既可以有选择性地选取具有代表性的问题进行调查处理，并将其作为典型案例发挥警示作用，又可以实现两个或多个主体间相互有效的监督与制约。

　　监督与制约的固有属性和不同特征决定了二者在权力约束与权力控制的结构上可以实现并存与融合，在结构上呈现纵横多元的监督网络，不同监督和制约主体间能够实现良好的无缝衔接，继而实现监督效能上的互相补充和互相促进，既能发挥整体性监督功能，又能在健全的监督体制机制框架下，实现更为权威高效的监督和制约。

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文章名称： 国家监督权力结构转换与系统重构

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