县级政府治贫能力的提升路径

　　摘 要： 政府的治贫实践是其治贫能力提升的现实基础，而提升治贫能力，则是决定政府有效治贫的关键。对延安市延川县治贫实践数据材料进行分析，发现一些县级政府治贫实践中存在治贫主体单一、治贫队伍专业化规范化程度低、治贫资源分配不均衡、现代化治贫信息技术应用不充分、贫困对象内生发展动力不足等问题，这是影响政府治贫能力的现实问题。提升县级政府的治贫能力，实现治贫目标，应健立自洽不悖的多元共治主体驱动体系、提升专业化与规范化兼具的治贫人才素质、利用现代化治贫信息手段优化治贫资源配置，并且把“精神治贫”和“实践治贫”结合起来。

　　关键词： 县级政府;治贫能力;治贫能力提升

　　县级政府治贫能力，是其通过扶贫资源的汇集、配置和合理使用从而实现全县整体脱贫的治理能力，是其治理能力体系的有机组成部分。县级政府作为国家治贫政策执行的领头羊，是国家治贫政策有效实施的中坚力量。因此，积极提升县级政府治贫能力和治理能力，对完成党中央提出的全国脱贫任务以及实现国家治理能力现代化具有一定的现实意义。[1]①

　　笔者以国家级贫困县延安市延川县为例，基于延川县的治贫脱贫实践，对县级政府治贫能力的提升路径进行积极探析，以此对提高县级地方政府治理能力尽点绵薄之力。

　　一、延安市延川县治贫实践分析

　　治贫能力通过治贫实践存在和提升。因此，分析治贫能力的水平和状况，就不能不分析扶贫、治贫实践。笔者是以延安市延川县的治贫实践为实例来分析县级政府治贫能力状况的。

　　(一)延川县的治贫概况

　　自古以来，由于地势和地理等原因，延川县就极度贫困。据延川县政府2014年年底统计，全县登记建档贫困人口1.58户、2.65万多人，县域内总计有63个贫困村。②贫困发生率高达15.2%，一度被列为国家级贫困县。③经全县统计因病致贫4985户18205人，因残致贫2931户10936人，缺技术致贫2803户7335人，因学致贫2596户6907人，其他原因(因灾、缺劳力等)致贫1484户2217人。从2014年年底开始，延川县人民政府积极响应中央政策号召，全县经济社会发展以“治贫攻坚”为导向和中心，在积极建立各项帮扶制度的同时调动各方资源，稳扎稳打。直至2017年底，延川县内累计脱贫人数高达5786户16970人，先后16个贫困村告别绝对贫困。①2019年5月初，延川县正式退出国家级贫困县序列，县域内实现了整体脱贫。②

　　(二)延川县治贫实践体系

　　在陕西省人民政府的大力支持与号召下，延川县政府“鼓足劲、直起身板放手干”，以“两不愁”、“三保障”、“一达标”作为县域内“攻坚治贫”总指标。①同时，依据三大指标建立一系列指标体系，完善各项保障制度，保证治贫工作的顺利进行，全县合力争当治贫道路上的领头雁。第一，建立动态反馈调整机制。延川县政府坚持以问题为导向，对县域内治贫过程中出现的问题追踪调查、细化梳理、分析评价，并提出相应的改进措施，做到问题不留死角全部解决。

　　第二，制定责任清单制度。政府制定出切实的政策落实方案，制定责任清单制度，全县各部门根据清单任务，执行汇报，总结提升，做到治贫任务无死角彻底执行。第三，确立“扶贫对象”精准识别体系。通过审核确定—帮扶—剔除—退出的程序，以户为单位，精准识别、真进实退，准确锁定帮扶对象。第四，建立差异化帮扶制度。县域内按照“八个一批”

　　②脱贫要求，针对不同类型的贫困主体制定各自差异化的治贫政策，通过产业扶持、教育培训、医疗救助、住房安置等等差异化的手段，真正实现“措施精准匹配，帮扶实事求是”。最后，县域内按照治贫的“十条铁规”

　　③要求，制定了领导干部责任“十必须”、“包户到人”管理机制、县域内领导干部全部跻身治贫前线，做到“领导干部几班倒，严守治贫第一前线”。

　　④同时，针对不同贫困主体、类型选派不同领导干部。敢打敢拼者攻克治贫敏感、困难问题，踏实肯干者解决治贫长效性问题，真正做到精准派人，精准解決问题。延川县政府围绕治贫开展了一系列的行动，构建完了整的治贫攻坚体系，同时树立法制化的治理理念，以高素质的人才队伍作为“治贫攻坚”的先锋队，确保县域内治贫工作白话释义。

　　(三)延川县治贫实践举措

　　第一，注重产业扶贫治贫，增强贫困群众的脱贫能力。全县实施农业产业发展战略，规划建设产业园区发展各村特色，规划建设“特色十二园区”，以特色产业带动县域内贫困村的经济发展，争创“一村一品牌、一乡一实业”的佳绩。第二，多途径引导就业创业。设立公益扶贫岗位，引导贫困劳动力就近上岗。

　　邀请县域内各大企业定期召开“服务企业招聘会”，鼓励县域企业就近招聘贫困人员，解决部分贫困人员上岗问题。发展县域内特色旅游，与陕西文旅集团合作积极引导扶持贫困村民发展乡村民宿、民俗旅游、观光采摘等项目，形成“农家乐+治贫”新模式。第三，集中解决农村安全、住房问题，落实异地扶贫搬迁政策。对危住房、无住房、住房偏远不易救助的贫困户，县域内集中建设安置工程。至2017年底，延川县集中安置贫困户2819户，同时，安置工程各项配套设施同步跟进建设。危房改造760户，让贫困村民全部有房住，保安全。第四，跟进农村基础设施建设，建设美丽乡村。新修贫困村道路6公里，维修整治“油返沙”道路288公里。

　　⑤建电力入户工程及供水设施提升工程，保障贫困户用电吃水困难问题。大力发展修缮网络通信基础工程，保障贫困户“信号畅通，联络无忧”。第五，积极开展基层贫困人口教育工作，教育扶贫助推治贫实践。落实教师结对帮扶贫困学生政策，县财政局专设教育资金，资助无钱辍学学生重返校园。第六，县域内实行“四免一提一降”政策⑥，在基础医疗体系完善的前提下分设重大疾病医疗救助、民政医疗救助等体系，使贫困户健康问题有了保障。第七，积极促使国内各大企业与产业户签订长期合作项目，打造产销一体、融合发展的治贫模式。在保障县域内农产品销路的前提下积极带动企业经济发展。第八，新建覆盖63个贫困村的村级光伏扶贫电站，每年给各村分红5万元，解决了村集体无收入的困境等等。

　　(四)延川县治贫实践进展

　　据2018年下半年统计，县域内登记在册贫困人口2868户8529人。至2019年初，延川县实现在册贫困人口全部脱贫。⑦以下相关调研数据，通过表格与折线图的形式清晰展现实际脱贫情况。具体情况参照表1、表2。

　　延川县治贫工作取得如此成绩，离不开延川县政府治贫能力的不断提升。县域内通过扶贫资源的汇集、配置和合理使用实现全县整体脱贫，但是扶贫工作中也存在着大量问题。据延川县政府2018年工作报告中指出，延川县政府治贫资金缺口大、部分贫困主体自我发展意识不强且后续动力不足、产业薄弱村帮扶措施落实难等问题，都使得治贫工作进入“瓶颈”期。

　　二、延川县治贫实践中现存的问题

　　虽然现阶段延川县退出了国家级贫困县的队伍，但是此治贫实践是低水平的、不稳定的。一方面，延川县政府积极制定和完善了动态化的反馈调整机制、责任清单制度、“包户到人”等机制;另一方面，县域内领导干部全部跻身治贫前线，坚持治贫工作“最后一公里”不放松。但实际治贫过程中还存在着大量问题，没有长效机制的保障，治贫的成果很有可能付之东流。因此，务必正视这些问题，并通过提升政府治贫能力来解决这些问题。

　　(一) 治贫主体单一化，尚未形成协调一致的整体合力

　　治贫工作具有任务重、持续时间长、人数众多、资金消耗量大等本质特征，治理过程中需要各方资源的汇聚与整合，以确保治贫工作的有效性。在治贫实践中，单一的政府治贫主体难以应对复杂多变的治贫问题，在治贫实践中独木难支。另一方面，善治要求公民社会参与到政府管理公共事务的过程中来，通过各方合作对公共事务进行管理。[2]由此得知，单纯的以政府为主体的治理模式已经不能适应新时代的发展要求，建立多元主体共治的主体驱动体系显得尤为必要。[3]在延川县政府治贫过程中，虽然已经初步建立了多元化的治理体系，虽然政府各部门在其中仍然应具有主导地位，但是其他主体参与的仅仅在基础建设扶贫、特色产业扶贫两方面，这使得各方主体的参与度明显不足，多元治理体系流于形式。再加上传统的行政壁垒使得延川县政府不能充分调动和整合社会及市场的资源，各方缺乏合作机制，这也使在治贫过程中难以形成协调一致的整体合力。最终使得延川县政府治贫重任缺少其他分担主体，治贫的长久性无法保障。

　　(二)资源配置不到位，治贫能效相对较低

　　治贫重在精准，治贫资源精准化配置则深刻体现了治贫能力的高低。[4]由于现行扶贫资源配置遵循传统的行政运行体制，纵向从中央—省—市逐级分配到县一级。各级在分配治贫资源的过程中由于现代化分配手段应用不足、信息资源不对等、官员的自利行为甚至人情关系等各方面的原因，最终导致治贫资源配置不对等的现象。

　　例如有些官员将大把治贫资源分配到自己的源生地;一些关系资源雄厚或者走访较为活跃的县级政府利用各种手段抢占治贫资源;部分帮扶对象走关系、套近乎，已经脱贫但是还享有脱贫政策等等现象，出现了治贫资源分配不均衡的问题。[6]延川县政府也出现了类似的情况，延川县G镇因为地处黄河流经之处，当地有著名的景区享誉全国。G镇借着发展旅游景区之名，占有大量的扶贫资源，与G镇贫困人口所需治贫资金比例不符，当地也出现了一部分治贫资金过度滥用的情况。由于治贫资源的不合理配置，再加上治贫资源的投入和产出不对等，出现了治贫过程中的低效率，使治贫的绩效大大降低。

　　(三)现代化治贫技术运用不足

　　“大数据”、“Wechat”、“政务服务客户端”等技术的利用，有利于提高各层级政府部门在治贫过程中的服务性和有效性。[7]这也充分表明现代化信息技术的应用已经成为治贫及政府治理过程中的必然趋势。延川县政府响应国务院号召，积极构建治贫政务公开平台，公民可以在延川县政务公开平台上了解政府最新治贫工作动态、治贫工作落实情况，同时民众可以利用此平台向政府反映民情、诉说民愿。但是，浏览延川县治贫政务公开网站后发现，网站页面繁琐不清晰，网站动态更新速度慢，同时也缺乏与大众的互动交流，回应性较差，仅仅处于初步探索阶段。

　　大数据作为提升政府部门治贫能力的新途径，成为当前各政府部门争相尝试的“时尚品”。大数据能带来全新的数据采集、分析、运用。同时，利用“云计算”系统，第一时间获取管辖区内的治贫资源，做到统一管理、统一服务。[8]但是，延川县境内互联网建设基础较差，4G网络覆盖率较低，延川县政府部分工作人员对其云端数据计算缺乏相应的知识，各方面的不足导致县域内现代化治贫技术应用不足，大大降低了治贫績效。

　　(四)治贫主体专业化、规范化程度低

　　治贫主体是治贫政策的执行者，其自身素质高低关系到治贫工作能否有效开展。[9]目前，县域内治贫主体工作能力低、经验不足、缺乏专业化技术能力、知识储备不足且自我更新较慢等等，这些问题严重阻碍了县域内治贫工作的进程。[10]所以，汇集一批知识储备丰富、专业技术能力强、适应能力突出的专业化团队跻身治贫前沿显得尤为必要。法制化的运行模式、专业化的治贫能力、动态化的治贫知识储备等都是“治贫主体”规范化的集中表现，治贫主体的规范化才能保证治贫工作的长效化。所以，制定各项规章制度规范治贫主体的各项行为，使得县域内治贫工作朝着法治化、长效化的道路前行。但在调查中发现，延川县内部分治贫主体规范化程度低、县域内的行政体系不能很好规范治贫主体的各项行为。例如，在治贫过程中，部分治贫主体还秉承传统的“官本位”思想和自利性，在治贫过程中出现设租、贪污受贿、工作开展不到位等行为，严重阻碍了县域内治贫工作的进展。

　　(五)治贫对象自身发展动力不足

　　治贫对象大多是因为“内因外患”导致的贫困。“外患”一般包括因病、因残、无劳动力、缺技术、缺资金等原因导致的贫困，是表面上的贫困。“内因”才是导致贫困对象无法脱离贫困的根本原因。有一部分治贫对象自身不想努力、安贫乐道、怨天尤人、脱贫意识不强，就想靠着国家补贴度日，这才是治贫路上最大的障碍。尤其是这两年由于经济市场不景气，导致一部分贫困人员没有干劲。再加上县一级党员干部公信力的不断下降，使得贫困对象对政府失去信任。随着贫困群众的国家意识和自我发展意识的淡薄加深，延川县境内出现“政府干、村民看”、“一觉睡到大天亮、等着政府送小康”的怪象。此类怪象也严重打击了政府“扶贫”积极性。事实证明，只有治贫先治志，致富先治心，才能脱离真正的贫困。延川县虽然整体已经摘掉了绝对贫困的帽子，但是一部分贫困对象是政府部门追着赶着扶持着才勉强“摘帽”，他们对自身发展要求较低，没有发家致富的愿望，只想拿着政府的补贴度日，政府部门稍有松懈，他们有可能再次贫困。

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