西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理

　　[摘要]分离性公投本质上是对多民族国家领土与主权的破坏，加泰罗尼亚公投是旨在脱离西班牙独立建国的单方面分离性公投。西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理，违宪性是其逻辑起点，宪法保障机制的运转体现其基本过程，目的在于解除危机、维护统一、捍卫主权。分离性公投危机宪法治理的有效性受多种因素影响：完善的宪法与健全的宪法保障制度是实施治理的基本前提，较强的政府法理制约能力是保障治理的重要条件，竞争性多党制的消极作用是制约治理的直接原因，宪法认同的强弱是影响治理的内在因素。

　　[关键词]多民族国家建设;分离性公投;宪法治理;加泰罗尼亚

　　作者简介：王伟(1967)，女，汉族，黑龙江哈尔滨人，中央民族大学民族学与社会学学院(中国民族理论与民族政策研究院)教授，博士生导师，西南民族大学教授，研究方向：民族政治学、跨界民族与国际关系;韩敬云(1988-)，男，彝族，云南昆明人，中央民族大学民族学与社会学学院(中国民族理论与民族政策研究院)博士研究生。北京100081西班牙是一个由20多个民族共同构成的多民族国家，除主体民族卡斯蒂利亚人(即西班牙人，约占总人口的73%)外，作为三大“历史民族”之一的加泰罗尼亚人是最大的少数民族群体(约占总人口的15%)①，它拥有自己相对独特的历史文化传统，并于1979年在西班牙新宪法确立的现代民主宪政框架内实现了全面自治。实现自治之后，尽管加泰罗尼亚与西班牙中央政府之间仍然存有一定张力，但双方总体上维持着相对良好的关系。然而，进入21世纪后，特别是近十余年来，由于错综复杂的历史、文化、经济、民族等多种因素的共同影响，双方分歧不断扩大、矛盾日益加深，再加上经济危机爆发，加泰罗尼亚对中央政府的不满情绪与日俱增，[1]追求高度自治的权利诉求也逐步演化为独立建国的分离要求，并先后于2014年11月和2017年10月单方面发动了旨在脱离西班牙独立建国的分离性公投活动，西班牙国家建设危机由此引发。

　　多民族国家内部某个民族通过公投的方式从母国分离出去并建立新的国家，已成为当代世界民族分离运动的新趋势。尤其是在欧洲，民族分离运动日益呈现出以合法、有序的公投方式在主权国家法律框架内逐步推进的新特点。较之于以暴力手段为主要特征的传统民族分离运动，以公投方式和平推进的当代民族分离运动往往披上了“民主”“合法”的外衣，具有一定的迷惑性，更加难以有效治理，也更具威胁性。因此，如何有效治理分离性公投危机以切实维护领土统一和主权完整，是多民族国家在建设进程中必须审慎思考和积极探索的关键议题。基于此，本文以西班牙加泰罗尼亚公投为例，在多民族国家建设理论分析范式的基础上，就西方多民族国家建设中分离性公投危机宪法治理的内在逻辑及影响治理有效性的因素等内容展开初步探讨。

　　一、概念与理论范式

　　(一)概念：分离性公投与宪法治理

　　1.分离性公投

　　“公投”(Plebiscite)即“公民投票”，也称“全民表决”或“全民公决”，通常指在某个国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区具有重大影响的问题进行直接投票表决。[2]从历史上看，公民投票制度起源于古希腊雅典的公民大会，到了近代，西方国家在宪法中纷纷确认了公民投票制度，赋予公民对包括制宪在内的国家重大事项决定权，以彰显和实践主权在民原则。作为西方民主政治制度的有机组成部分，公民投票“最初通常在征服外国或合并他国领土时为增强合法化而被采用，法国大革命后其经常被作为解决领土纷争的手段，20世纪后又被作为行使民族自决的手段来使用”[3]。从本质上看，公民投票制度“服从并服务于特定统治阶级的政治统治和根本政治制度”，因此，它实质上“是服务于特定统治阶级的政治机制和程序工具”[4]，具有突出的工具性特征。从内容上看，公民投票主要涉及法律议题、政策议题、涉外议题、领土议题以及独立议题等关乎国家前途命运和国计民生的重大问题。

　　根据公民投票是依国内法还是国际法举行，可将其划分为民主性公民投票和自决性公民投票两种类型。自决性公民投票以自决权原则、国际条约以及国际组织的决议为法律渊源，“是国际法意义上作为领土变更方式的公民投票”，通常指“创设领土边界以实现独立建国或决定领土归属以合并到他国的公民投票”;而民主性公民投票则“是国内法意义上作为直接民主手段的公民投票”，它以国内法为根本依据，通常“指在一个主权国家的既定疆域内，人民对全国性或地方性重大事务进行集体表决的公民投票”[5]。“分离性公投属于民主性公投，全称为对外分离性地区民主公投，是地区民主性公投下的子类型，主要用于决定主权国家内部某地区能否脱离该国的问题。”[6]就国际实践中的具体情况而言，分离性公投也具有不同的类型，根据民主性公民投票是否具有国内法基础，分离性公投可以进一步划分为协议式分离公投和单方面分离公投两种类型[7]。前者依据国家有关机构的授权或依据法律以及法律性文件进行，具有坚实的合法性基础，如2014年苏格兰公投;而后者则缺乏相应的国内法基础或未能得到国家相关机构的授权，不具有合法性且对国家主权的完整性直接构成挑战，往往遭到母国的坚决反对，2014年和2017年加泰罗尼亚要求脱离西班牙的公投就是典型的单方面分离性公投。

　　2.宪法治理

　　“宪法治理”是一个具有特定含义的治理概念。治理既不同于管理，也区别于统治，“指的是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程”[8]。格里·斯托克指出，“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁”[9]。自20世纪90年代以来，随着全球性治理问题的凸显和治理理论的广泛兴起，治理概念随之被广泛地运用到关于国家治理的政治学、管理学、法学等研究领域，“宪法治理”的概念由此应运而生。

　　“宪法治理就是把社会生活、社会经济政治文化生活纳入到宪法和法治的轨道。通过建构国家体制来实施宪法，为国家社会稳定、可持续发展提供法律的基础。”[10]10换言之，宪法治理就是“需要国家机关运用宪法思维、适用宪法规范来处理国家或者地方事务”，其“基本形式是宪法适用与宪法解释”[11]。

　　作为一种重要的国家治理方式，宪法治理属于法治的范畴，它与“宪法统治”相对，也是人们在对“宪法统治”批判继承的基础上发展演变而来。首先，就形成基础而言，“宪法统治建立在文化统一性基础之上，主张单一性或统一性，是不强调、不支持差异性或多样性的;而宪法治理建立在文化多样性基础之上，主张多样性或差异性，强调、支持‘兼容并包’”[12]。

　　其次，就推動力量而言，宪法统治以国家为本位和主体，强调国家对社会的控制，“是一种自上而下的治理模式，由国家来做某种事情”;而宪法治理则主张以人民为主体，强调国家与社会之间的双向良性互动，“是一种自上而下和自下而上相结合的治理模式”[10]17。最后，就实施方式而言，宪法统治以控制为中心，主张通过宪法来实现对国家和社会的控制;而宪法治理以服务为基本方式，强调将一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面均纳入法治轨道，依法治理。

　　推荐阅读：《大连民族大学学报》(双月刊)创刊于1999年，是国家民委主管、大连民族学院主办的刊登自然科学与哲学社会科学研究论文的综合性学术刊物。

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文章名称： 西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理

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