新时代行政决策社会稳定风险评估创新研究

　　摘 要：现行行政决策社会稳定风险评估政策在实践中出现了虚化和异化，其原因不仅是程序设计偏差，也源于以供给为中心的决策模式和压力型维稳机制。基于新时代社会主要矛盾变化的判断，十九大确立的以人民为中心的发展思想和稳定观成为行政决策社会稳定风险评估创新的政治基础。新时代行政决策社会稳定风险评估创新要以人民美好生活为指引，建立科层理性、专家理性、公众理性融合共进为价值核心的决策程序，用社会稳定风险评估创生内生型社会稳定。为此，要建立独立、开放的评估程序，合理确定评估主体及其结构，科学设定评估过程，健全评估结果的使用程序。

　　关键词：新时代;行政决策;社会稳定风险评估

　　一、引言

　　发展是由一系列决策推动的，我国的现代化是行政决策推动的现代化。行政决策事关一个地区甚至一个国家的经济与社会未来发展的安排，也与公民、组织利益密切相关。而决策和风险联袂共生，风险以决策为先决条件[1](p.4)。当前，我国正在经历“压缩的现代化”，这种现代化进程使得我国同时面临着传统风险、现代化风险和现代性风险多重风险叠加的共时性困境，从而使得当代中国社会成为一个 “高风险社会”[2](pp.63-64)。在高风险社会里的重大行政决策，无疑会充满更多风险，而其中最为突出的是社会稳定风险。正因如此，“稳定成为问题，正是变革社会过程中的特征”[3](pp.5-7)。

　　如何降低行政决策引发的社会稳定风险，如何统筹发展、改革、稳定三者关系，成为任何行政决策主体在风险社会里必须要考虑的重要问题。行政决策社会稳定风险评估就是应对发展中带来的稳定风险的创新之策。现行的社会稳定风险评估产生于地方实践，后被中央推广，是一种典型的“地方政策创新—上级采纳—推广实行”的发展路径[4]。从社会稳定风险评估产生的原动力看，社会稳定风险评估不外乎是我国从传统到现代的现代化过程急剧发展而引发社会稳定风险到深水期的一项维稳策略的创新。因此，维稳是社会稳定风险评估的首要价值。

　　然而，社会稳定风险评估也触发了新的机制，即科学、民主决策。从现有社会稳定风险评估的有关规定看，科学和民主也成为社会稳定风险评估程序所宣称的价值;而社会稳定风险评估之所以得以推广，从中央层面看，是国家意图借助风险评估程序中的科学和民主来制约地方政府的公共决策，以避免地方政府的非理性决策而引发大的社会动荡。

　　然而，现有社会稳定风险评估政策运行中出现了如下问题和困境：社会稳定风险评估政策的象征性执行[5];评估形式化[6];陷入决策者“自我论证”和政府部门的“门面工程”[7];仅将它作为一种维稳手段，内在动力不足[8];可能导致评估本身出现一定自风险问题[9]。行政决策的本质是供给，所供给的产品形式是政策、公共项目、公共服务等，而行政机关是决策的供给主体，公众是决策的需要主体，也即决策的受众主体。

　　行政决策供给和公众需要之间存在天然的矛盾和紧张：供给的单一性和需要的多样性;供给的稳定性和需要的变化性;供给的形式理性和需要的社会理性等，且两者关系是不断演变的。我们认为，行政决策引发社会稳定风险的本质是决策供给和公众需要的错位。行政决策供给和公众需要不断推演的辩证关系是把握行政决策社会稳定风险演化的基本主线，当行政决策满足公众需要时，公众就会满意，就会促进稳定;当行政决策的输出不能满足公众需要甚至损害公众利益时，就会积蓄公众的不满，产生社会稳定的风险。因此，行政决策社会稳定风险评估的实质就是评估决策供给和需要错位的风险，进而言之，社会稳定风险评估问题就是是否以及怎样以需要限制决策，以及如何弥合两者之间的缝隙。

　　党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，提出了具有全局性、战略性、前瞻性的行动纲领。新时代确立了以人民为中心的理念，对社会主要矛盾也有了新判断，即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

　　我们认为社会主要矛盾的变化和以人民为中心的思想使得决策供给和需要的关系发生变化，进而成为我们在新时代社会稳定风险评估创新的政治基础。如何在新时代化解社会稳定风险评估中存在的问题以走出维稳怪圈并遵循美好生活逻辑?如何通过社会稳定风险评估发挥科学民主价值进而创生出社会稳定?这是我们在新时代必须回答的问题。

　　二、现行行政决策社会稳定风险评估实践中存在的问题

　　社会稳定风险评估实践已有十多年历史，并已形成遂宁模式、淮安模式、上海模式、广东模式等多种地方模式。如前所述，社会稳定风险评估现已上升到中央政策，并被全国推广。社会稳定风险评估的引入和推广，其意图就是在决策实施前对决策进行科学、民主评估，以降低决策引发社会稳定的风险，维护社会的稳定。然而由于程序错位尤其是蕴含的逻辑，社会稳定风险评估政策在实践运作中实质上将社会稳定风险评估工具化，使民主、科学隐遁不张，形成了以社会稳定风险评估为工具的维稳运作模式。

　　(一)行政决策社会稳定风险评估的虚化

　　社会稳定风险评估的虚化，即稳评政策陷入了象征性执行的困境，地方政府对执行该项政策采取做表面文章、走過场、制作虚伪文本材料等形式化的策略。这主要表现在以下几个方面。

　　一是决策主体进行选择性评估。从中央到地方，虽然确定了应评尽评的基本原则，但对哪些预决策必须进入社会稳定风险评估程序，并没有明确的规定，缺乏一个刚性范围。这给了决策主体自由裁量的空间，即将那些将能够给民众带来明显利益的、更容易通过的项目纳入社会稳定风险评估，而对那些很可能面临群众阻挠的、难以通过的项目则不进行社会稳定风险评估[5]。

　　二是地方政府评估过程形式化。根据社会稳定风险评估政策规定，社会稳定风险评估是对政府的决策进行评估，评估之前的决策，尚不具有实施决策的效力。然而由于决策理性和决策利益，决策的实施势在必行。因此，在现实中，地方政府的评估主要着力于如何维稳，而对社会稳定风险评估采取多种变通路径，乃至被简化为诸如“领导小组+内部座谈+文字报告”等形式[10];或者在评估材料、数据上面做文章，社会稳定风险评估逐渐演化为上下级之间围绕检查和迎检展开的一连串数字游戏[11]。这样，所谓的民主和科学沦为形式意义上的，甚至通过所谓的形式民主来搜集民众情报信息和说服群众。

　　推荐阅读：《行政科学论坛》(双月刊)创刊于2014年1月，是河南省教育厅主管，新乡学院和河南省行政管理体制改革与机构编制研究会联合创办的杂志。

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文章名称： 新时代行政决策社会稳定风险评估创新研究

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